Pełny tekst orzeczenia I GSK 373/20

I GSK 373/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
V SA/Wa 675/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-07
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 675/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. nr OB/37/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r., V SA/Wa 675/19 oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 14 lutego 2019 r. nr OB/37/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
M. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie z 14 lutego 2019 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie z 22 listopada 2018 r. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie przez WSA pełnej kontroli legalności decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie z 14 lutego 2019 roku i ograniczenie tej kontroli wyłącznie do zbadania niezasadności zarzutów Skarżącego kasacyjnie bez rozpatrzenia całości akt sprawy, w tym w szczególności braku analizy pisma z dnia 3 marca 2015 roku oraz odwołania z 11 grudnia 2018 roku oraz niewzięcia pod uwagę, że kontrola powierzchni została dokonana w grudniu 2014 roku, tj. po upływie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, niepełne przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, brak prawidłowego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia sprawy oraz błędne uznanie, że Organ podjął wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy Organ naruszył w prowadzonym postępowaniu następujące przepisy proceduralne:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA poprzez niezbadanie przedstawionego stanu faktycznego i przedłożonych w toku postępowania przez Skarżącego kasacyjnie dokumentów, w tym w szczególności braku analizy pisma z 3 marca 2015 roku oraz odwołania z 11 grudnia 2018 roku, a jedynie ograniczenie się do podzielenia wcześniejszego już stanowiska organu I instancji, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej;
b) art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej,
poprzez niepouczenie Skarżącego kasacyjnie, iż to na nim ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne, zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 7 listopada 2019 r., V SA/Wa 675/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. 14 maja 2013 r. M. W. wniósł o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 1,84 ha. M. W. 26 września 2013 r. złożył korektę wniosku, do której dołączył materiał graficzny (materiał geograficzny). 4 grudnia 2014 r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzono weryfikację w terenie powierzchni PEG. W ramach tej weryfikacji dokonano pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) na poszczególnych działkach referencyjnych deklarowanych do płatności oraz sporządzono szkice ze wskazaniem linii pomiarowej oraz miejsc i kierunków wykonania poszczególnych fotografii. Rolnik obecny podczas weryfikacji terenowej nie wniósł żadnych uwag. Kopię protokołu przekazano bezpośrednio M. W. w dniu kontroli, i nie złożył on zastrzeżeń do protokołu z kontroli na miejscu. W wyniku kontroli wykluczono z płatności powierzchnię 0,96 ha. Na kontrolowanych działkach rolnych stwierdzono bowiem elementy nieuprawnione do płatności, tj. budynek, zadrzewienia, obszary nieużytkowane rolniczo. Powierzchnia stwierdzona została wyliczona w następujący sposób: - początkowa powierzchnia deklarowana (wynikająca ze złożonego wniosku) wynosiła 1,84 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,88 ha (1,84 ha-0,88 ha = 0,96 ha). Różnica procentowa między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 100%. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.; art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa; art. 8 kpa.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie). Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej stwierdził, że decyzja ostateczna spełnia te wymogi, ponieważ zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określono w art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, w tym wypadku sprawy celnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Kasator nie wskazał i nie uzasadnił, jakich to naruszeń prawa nie podniesionych w skardze nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję ostateczną.
W pkt 2. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie przepisów art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, które w sprawie nie miały zastosowania, przez co nie mogły zostać naruszone tak przez organy administracji publicznej, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach kpa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zasadniczym ustaleniem w tej sprawie jest to, że strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o powierzchni 1,84 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,88 ha (1,84 ha-0,88 ha = 0,96 ha). Różnica procentowa między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 100%.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.
oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).