I GSK 352/24

I GSK 352/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 598/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 15, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 poz 285
art. 25 ust. 3 pkt 15, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 598/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.520.27.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty z tytułu stosowania ulg w zbiorowym transporcie publicznym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 30 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 598/23 oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z 24 kwietnia 2023 r., nr SKO.520.27.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 08.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie – wbrew twierdzeniom organu I instancji sprawy mają charakter administracyjny, a zatem organ II instancji zobligowany był do ponownego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zamiast utrzymania decyzji umarzającej postępowania jako bezprzedmiotowe; sąd winien zaś uchylić taką decyzję organu II instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd za prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. uznanie przez sąd za prawidłowe wydanie przez organ II instancji decyzji bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd za prawidłowe niezbadanie przez organ wyższego stopnia sprawy od strony merytorycznej i wydanie decyzji jedynie na podstawi decyzji organu niższego stopnia;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd za prawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1371; dalej: u.p.t.z.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Wójt nie miał obowiązku weryfikacji wniosku i dokumentów przedstawionych przez skarżącego, stanowiących podstawę obliczenia rekompensaty i wystąpienia w wyniku pozytywnej weryfikacji do właściwego marszałka województwa z wnioskiem o przekazanie rekompensaty w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty;
b) art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż rekompensata z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym jestem elementem wynagrodzenia za świadczenie usługi transportu publicznego i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy przybiera ona postać dotacji wypłacanej przez organ administracyjny.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Wystąpiono też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty obu grup, procesowej i materialnoprawnej, są ze sobą ściśle powiązane, gdyż ich rozstrzygnięcie zależy od udzielenia odpowiedzi na jedno zagadnienie wstępne: czy sprawa dotycząca weryfikacji wniosku operatora i przekazania go marszałkowi województwa w trybie art. 53 i art. 54 u.p.t.z. ma – w okolicznościach niniejszej sprawy – charakter sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozstrzygnięciu w drodze decyzji, czy też stanowi w istocie spór o wykładnię i wykonanie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a zatem sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 i art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego, wyłączoną spod kognicji organów administracji publicznej. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy ocena, czy umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe.
Podkreślić także należy, w kontekście zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, że WSA zaznaczył, że rekompensata ma postać dotacji finansowanej z budżetu państwa i jednocześnie dodał, że roszczenie o jej wypłatę pozostaje elementem cywilnoprawnego stosunku wynikającego z umowy, ponieważ możliwość jej uzyskania zależy od postanowień tej umowy. Poza tym WSA nie przyjął, że Wójt nie miał obowiązku weryfikacji wniosku. Z uzasadnienia wyroku wynika coś innego – sąd powołując się na treść art. 54 ust. 1 u.p.t.z. – wskazał, że organizator dokonuje weryfikacji wniosku, a następnie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przejścia do dalszego etapu procedury, ponieważ umowa nie przewidywała rekompensaty w dochodzonej postaci.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę WSA oraz organów odnośnie do tego, że sprawa objęta wnioskiem skarżącego o rekompensatę – w realiach prawnych niniejszej sprawy – ma w rozpoznawanym zakresie charakter cywilnoprawny. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności treść art. 25 ust. 3 pkt 15 u.p.t.z., zgodnie z którym – sposób, w jaki obliczana jest rekompensata, stanowi element umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Ustawodawca powierzył bowiem stronom umowy, a nie organowi administracji, uregulowanie zasad kwantyfikacji roszczenia o rekompensatę. Konsekwentnie, art. 53 ust. 1 u.p.t.z. uzależnia złożenie wniosku o rekompensatę od trybu określonego w umowie, wiążąc w ten sposób realizację uprawnienia operatora z treścią łączącego strony stosunku kontraktowego, a nie z samodzielną, oderwaną od umowy procedurą administracyjną.
W stanie faktycznym sprawy umowa łącząca skarżącego z Wójtem Gminy J. nie zawierała postanowień odnoszących się do sposobu obliczania rekompensaty. Sam ten brak nie przesądza jednak o administracyjnym charakterze sprawy. Skoro ustawodawca wskazał uregulowanie kwestii kwantyfikacji roszczenia w umowie, to spór o to, czy i w jakim zakresie żądanie skarżącego mieści się w granicach stosunku łączącego strony, czy zostało już skonsumowane w ramach dotychczasowych rozliczeń, oraz w jaki sposób powinno być obliczone wobec milczenia umowy w tym zakresie, jest sporem o wykładnię i wykonanie umowy cywilnoprawnej, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego stosującego reguły wykładni oświadczeń woli oraz przepisy o zobowiązaniach umownych, nie zaś do organu administracji publicznej działającego w reżimie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Uzupełnienie treści umowy w drodze jednostronnego aktu administracyjnego, do czego w istocie zmierzałoby uwzględnienie stanowiska skarżącego, stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję organu administracji w stosunek zobowiązaniowy, do którego ukształtowania ustawodawca powołał wyłącznie strony umowy. Okoliczność, że umowa została przygotowana przez organizatora działającego jako zamawiającego w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, i że skarżący nie miał wpływu na jej treść, nie zmienia powyższej kwalifikacji prawnej sprawy, choć może stanowić podstawę odrębnych roszczeń skarżącego dochodzonych na drodze właściwej dla stosunków cywilnoprawnych, w tym roszczeń związanych z nienależytym ukształtowaniem treści umowy przez organizatora. Ewentualne takie roszczenia pozostają jednak poza przedmiotem niniejszego postępowania.
Przechodząc do oceny pierwszego zarzutu procesowego, który dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., opiera się on na założeniu, że sprawa ma charakter administracyjny, a zatem organ odwoławczy zobowiązany był do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Założenie to, z przyczyn wyżej wskazanych, jest błędne. Skoro istota żądania skarżącego sprowadza się do sporu o treść i wykonanie umowy cywilnoprawnej, to prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a zatem jego umorzenie było prawidłowe. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym miejscu odnieść należy się do powołanego w skardze kasacyjnej rozróżnienia bezprzedmiotowości i bezzasadności postępowania. Rozróżnienie to jest trafne co do zasady, jednakże nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie we wskazywanym przez skarżącego kierunku. Bezzasadność żądania zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie administracyjnej okazuje się, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego uwzględnienia; wymaga to wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi natomiast wtedy, gdy brak jest w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym gdy sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organy nie oceniały zasadności roszczenia skarżącego o rekompensatę, lecz stwierdziły brak dopuszczalności drogi administracyjnej dla jego dochodzenia na obecnym etapie, co mieści się ściśle w hipotezie art. 105 § 1 k.p.a.
Drugi zarzut, odnoszący się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zarzuca organom zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego. Zarzut ten pomija, że zakres postępowania wyjaśniającego powinien być adekwatny do przedmiotu rozstrzygnięcia. Skoro przedmiotem oceny organów było zagadnienie wstępne, dotyczące dopuszczalności drogi administracyjnej, a nie merytoryczna zasadność roszczenia o rekompensatę, to zakres niezbędnych ustaleń faktycznych ograniczał się do treści łączącej strony umowy, trybu jej zawarcia oraz obecności lub braku w niej postanowień dotyczących sposobu obliczania rekompensaty. Okoliczności te zostały przez organy prawidłowo ustalone i uwzględnione. Prowadzenie szerszego postępowania dowodowego co do wysokości utraconych przychodów i poniesionych kosztów byłoby przedwczesne wobec stwierdzonej niedopuszczalności drogi administracyjnej i nie mogłoby usunąć przeszkody w postaci cywilnoprawnego charakteru sporu.
Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego. SKO przedstawiło spójny wywód prawny, zaakceptowany przez WSA, odwołujący się do treści art. 53 ust. 1 i art. 25 ust. 3 u.p.t.z. Organ wskazał na cywilnoprawne źródło obowiązku przekazania rekompensaty oraz na wynikającą stąd niedopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym. Uzasadnienie to spełnia wymogi konstrukcyjne przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., zawierając zarówno wskazanie podstawy prawnej, jak i ustalonych okoliczności faktycznych oraz ich oceny prawnej. Okoliczność, że skarżący nie podziela przyjętej przez organ kwalifikacji prawnej, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia w rozumieniu powołanego przepisu, lecz stanowi spór co do merytorycznej trafności rozstrzygnięcia, oceniony odrębnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Czwarty zarzut, dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a., zakłada, że organ odwoławczy ograniczył się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, nie ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów odwołania. Ocena akt sprawy nie potwierdza tego zarzutu. WSA prawidłowo uznał, że SKO przeprowadziło samodzielną ocenę prawną charakteru stosunku łączącego organizatora z operatorem, opierając się na wykładni art. 53 ust. 1 i art. 25 ust. 3 u.p.t.z., a zatem dokonało oceny wykraczającej poza proste powielenie stanowiska organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może natomiast być rozumiana jako obowiązek merytorycznego rozpoznania roszczenia, które organ drugiej instancji zasadnie uznał za wykraczające poza drogę administracyjną. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności odnosi się do odmiennych stanów faktycznych, w których organ odwoławczy w ogóle zaniechał własnej oceny prawnej sprawy administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził takich braków. Podzielił natomiast ocenę prawną organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania. Skoro istota rozstrzygnięcia, to jest niedopuszczalność merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, pozostałaby niezmieniona niezależnie od zakresu ewentualnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia byłoby pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było zatem prawidłowe.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 u.p.t.z., wskazać należy, że obowiązek weryfikacji wniosku operatora, o którym mowa w art. 54 ust. 1 u.p.t.z., aktualizuje się w ramach i na warunkach wynikających z trybu określonego umową, do czego wprost odsyła art. 53 ust. 1 u.p.t.z. Skoro umowa łącząca strony nie reguluje sposobu obliczania rekompensaty, a spór dotyczy w istocie tego, czy i w jakim zakresie żądanie skarżącego mieści się w granicach stosunku umownego, to weryfikacja wniosku w rozumieniu art. 54 ust. 1 u.p.t.z. nie mogła zostać przez Wójta przeprowadzona bez uprzedniego rozstrzygnięcia tej kwestii na drodze właściwej dla stosunków cywilnoprawnych. Brak podjęcia dalszych czynności, w trybie art. 54 u.p.t.z., w tych okolicznościach nie stanowi naruszenia powołanych przepisów, lecz jest ich konsekwentnym zastosowaniem. Wskazać przy tym trzeba, że przesłanki przysługiwania rekompensaty określone w art. 52 ust. 1 u.p.t.z., odwołujące się do poniesionej straty z tytułu utraconych przychodów i poniesionych kosztów, wymagają odniesienia do zasad rozliczeń, które ustawodawca powierzył regulacji umownej, co dodatkowo potwierdza cywilnoprawny charakter sporu na obecnym etapie.
Zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.t.z. wymaga odrębnego rozważenia, albowiem skarżący trafnie zwraca uwagę, że ostateczna forma świadczenia wypłacanego operatorowi z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów przybiera postać dotacji w rozumieniu art. 56 ust. 1 u.p.t.z., co znajduje potwierdzenie w powołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III CZP 63/17. Teza ta pozostaje niekwestionowana i nie stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem przyjętym w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie nie jest jednak charakter prawny świadczenia wypłacanego ostatecznie przez Marszałka województwa, lecz zagadnienie wcześniejsze (podstawowe), dotyczące relacji między operatorem a organizatorem na etapie weryfikacji wniosku i skierowania go do właściwego marszałka w trybie art. 53 i art. 54 u.p.t.z. Powołane postanowienie Sądu Najwyższego odnosi się do charakteru prawnego świadczenia wypłacanego przez podmiot niebędący stroną umowy, to jest Marszałka województwa, i w tym zakresie kwalifikuje je jako dotację o charakterze publicznoprawnym. Nie rozstrzyga natomiast, i rozstrzygać nie musi, charakteru relacji kontraktowej łączącej operatora z organizatorem na etapie poprzedzającym, w ramach której to właśnie umowa, zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 3 pkt 15 oraz art. 53 ust. 1 u.p.t.z., powinna określać tryb złożenia wniosku i sposób obliczenia rekompensaty. Publicznoprawny charakter końcowego (potencjalnego) świadczenia wypłacanego przez marszałka województwa nie wyklucza zatem cywilnoprawnego charakteru sporu dotyczącego zakresu i sposobu ustalenia roszczenia na etapie relacji między operatorem a organizatorem, skoro to właśnie ta relacja, a nie relacja między marszałkiem województwa a operatorem, stanowi przedmiot oceny w niniejszej sprawie. Rozróżnienie etapu kontraktowego, obejmującego weryfikację i skierowanie wniosku przez organizatora, od etapu wypłaty dotacji przez marszałka województwa, znajduje pełne oparcie w konstrukcji przyjętej przez ustawodawcę w art. 53, art. 54 i art. 56 u.p.t.z., wobec czego zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.t.z. nie mógł zostać uwzględniony.
Wobec niezasadności wszystkich podniesionych zarzutów, zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.