I GSK 351/24

I GSK 351/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Salachna
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Ol 597/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1343
art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 597/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty z tytułu stosowania ulg w zbiorowym transporcie publicznym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 597/23 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 7.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Decyzją z [...] października 2022 r. Wójt Gminy Jonkowo (dalej także: Wójt, organ I instancji), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "kpa") w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1343; dalej: "uptz"), umorzył postępowanie w tej sprawie.
W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z [...] kwietnia 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stanęło na stanowisku o cywilnoprawnym charakterze rekompensaty, które wywiodło z brzmienia art. 53 ust. 1 uptz i zawartego w nim wskazania, że tryb złożenia wniosku powinien zostać określony w umowie. Zauważyło, że art. 25 ust. 3 uptz określa jej elementy i obliguje strony do określenia w umowie katalogu kosztów związanych z realizacją zamawianej usługi, a także podstawowe zasady jej finansowana, w szczególności to, czy i w jakim zakresie operatorowi przysługuje rekompensata. Kolegium podkreśliło, że przekazanie rekompensaty operatorowi następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Rekompensata wypłacana jest na wniosek, a tryb złożenia tego wniosku powinien zostać określony w umowie (art. 53 ust. 1 uptz). W interesie przede wszystkim operatora jest zatem prawidłowe i funkcjonalne uregulowanie tej kwestii w efekcie ustaleń stron umowy. To zaś oznacza, że sprawa przekazania rekompensaty nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz jest sprawą cywilną. Skoro sprawa ma charakter cywilny, to postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. W tej bowiem sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. Decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego uznało tym samym za prawidłową.
Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 30 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 597/23 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że sprawa, której źródłem jest w istocie spór o treść umowy o świadczenie tych usług - uprawnienia wypływające z tej umowy, jest sprawą cywilną, a taki stan rzeczy uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu stosunek prawny łączący organizatora z operatorem realizującym publiczny transport zbiorowy ma charakter cywilnoprawny. Jego źródłem - zgodnie z wyborem ustawodawcy polskiego - nie jest bowiem władcze rozstrzygnięcie organu publicznego, lecz umowa, której treść - z uwzględnieniem warunków określonych w art. 25 uptz - kształtują strony, w tym m.in. w zakresie zasad rozliczeń, w szczególności zasad podziału kosztów za realizację usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, z uwzględnieniem stosowania przez operatora ulg ustawowych oraz ulg ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora (art. 25 ust. 3 pkt 10 uptz) oraz sposobu, w jaki jest obliczana rekompensata (art. 25 ust. 3 pkt 15 uptz), z tym, że powinien on odpowiadać wymaganiom określonym w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 (art. 25 ust. 4 uptz). Podkreślił, że sprawa, w której źródłem sporu jest w istocie treść tej umowy - to, czy żądane roszczenie mieści się w granicach uprawnień wynikających z umowy, czy też zostało już skonsumowane w ramach przyznanych korzyści, ustalonego sposobu, w jaki ma być obliczana rekompensata oraz trybu jej dochodzenia, które nie zostały wyraźnie zapisane w umowie, jest sprawą cywilną. Na etapie złożenia wniosku o jej wypłatę organ nie jest uprawniony do wypełniania treści umowy o elementy niezbędne do podjęcia przez niego ustawowego działania. W sytuacji zaś braku podstaw do dalszego działania w trybie art. 54 uptz postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa
Następnie skarżący, na podstawie art. 173, art. 175 § 1 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "ppsa") zaskarżył w całości:
1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/O1 597/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 7.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
2) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/OI 592/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 2.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
3) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/OI 596/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 6.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
4) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/OI 595/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 5.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
5) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/OI 563/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 12.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
6) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/OI 598/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 8.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
7) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/OI 561/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za wrzesień 2021 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
8) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/O1 560/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za wrzesień 2021 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
9) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/O1 559/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 11.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora;
10) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt: II SA/O1 591/23, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres 1.2022 w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora.
Niniejszą skargą kasacyjną obejmuję dziesięć wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, mając na uwadze fakt, że na podstawie przepisu art. 57 § 3 w zw. z art. 193 ppsa Przewodniczący powinien zarządzić rozdzielenie tychże skarg. Z uwagi jednak na jedność podstawy prawnej i faktycznej wszystkich zaskarżonych wyroków, a także tożsame ich uzasadnienie wniósł o łączne rozpoznanie skarg kasacyjnych na podstawie art. 111§ 2 w zw. z art. 193 ppsa.
Na podstawie art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 ppsa zaskarżonym wyrokom zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie — wbrew twierdzeniom Organu I instancji sprawy mają charakter administracyjny, a zatem Organ II instancji zobligowany był do ponownego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zamiast utrzymania decyzji umarzającej postępowania jako bezprzedmiotowe; Sąd winien zaś uchylić taką decyzję Organu II instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz 80 kpa poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez Organ II instancji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego,
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 107 § 1 pkt 6 kpa uznanie przez Sąd za prawidłowe wydanie przez Organ II instancji decyzji bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego,
d. art. 145 § I pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe niezbadanie przez organ wyższego stopnia sprawy od strony merytorycznej i wydanie decyzji jedynie na podstawi decyzji organu niższego stopnia;
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji, w sytuacji, gdy Organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. uptz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Wójt Gminy Jonkowo nie miał obowiązku weryfikacji wniosku i dokumentów przedstawionych przez Skarżącego, stanowiących podstawę obliczenia rekompensaty i wystąpienia w wyniku pozytywnej weryfikacji do właściwego Marszałka województwa z wnioskiem o przekazanie rekompensaty w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty;
b. art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a uptz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż rekompensata z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym jestem elementem wynagrodzenia za świadczenie usługi transportu publicznego i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy przybiera ona postać dotacji wypłacanej przez organ administracyjny.
Uzasadniając stawiane zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o:
1) uchylenie wszystkich zaskarżonych wyroków w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
3) rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty obu grup, procesowej i materialnoprawnej, są ze sobą ściśle powiązane, gdyż ich rozstrzygnięcie zależy od udzielenia odpowiedzi na jedno zagadnienie wstępne: czy sprawa dotycząca weryfikacji wniosku operatora i przekazania go marszałkowi województwa w trybie art. 53 i art. 54 uptz ma – w okolicznościach niniejszej sprawy – charakter sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozstrzygnięciu w drodze decyzji, czy też stanowi w istocie spór o wykładnię i wykonanie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a zatem sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 i art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego, wyłączoną spod kognicji organów administracji publicznej. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy ocena, czy umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa było prawidłowe.
Podkreślić także należy, w kontekście zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, że WSA zaznaczył, że rekompensata ma postać dotacji finansowanej z budżetu państwa i jednocześnie dodał, że roszczenie o jej wypłatę pozostaje elementem cywilnoprawnego stosunku wynikającego z umowy, ponieważ możliwość jej uzyskania zależy od postanowień tej umowy. Poza tym WSA nie przyjął, że Wójt nie miał obowiązku weryfikacji wniosku. Z uzasadnienia wyroku wynika coś innego – sąd powołując się na treść art. 54 ust. 1 uptz – wskazał, że organizator dokonuje weryfikacji wniosku, a następnie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przejścia do dalszego etapu procedury, ponieważ umowa nie przewidywała rekompensaty w dochodzonej postaci.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę WSA oraz organów odnośnie do tego, że sprawa objęta wnioskiem skarżącego o rekompensatę – w realiach prawnych niniejszej sprawy – ma w rozpoznawanym zakresie charakter cywilnoprawny. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności treść art. 25 ust. 3 pkt 15 uptz, zgodnie z którym – sposób, w jaki obliczana jest rekompensata, stanowi element umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Ustawodawca powierzył bowiem stronom umowy, a nie organowi administracji, uregulowanie zasad kwantyfikacji roszczenia o rekompensatę. Konsekwentnie, art. 53 ust. 1 uptz uzależnia złożenie wniosku o rekompensatę od trybu określonego w umowie, wiążąc w ten sposób realizację uprawnienia operatora z treścią łączącego strony stosunku kontraktowego, a nie z samodzielną, oderwaną od umowy procedurą administracyjną.
W stanie faktycznym sprawy umowa łącząca skarżącego z Wójtem Gminy Jonkowo nie zawierała postanowień odnoszących się do sposobu obliczania rekompensaty. Sam ten brak nie przesądza jednak o administracyjnym charakterze sprawy. Skoro ustawodawca wskazał uregulowanie kwestii kwantyfikacji roszczenia w umowie, to spór o to, czy i w jakim zakresie żądanie skarżącego mieści się w granicach stosunku łączącego strony, czy zostało już skonsumowane w ramach dotychczasowych rozliczeń, oraz w jaki sposób powinno być obliczone wobec milczenia umowy w tym zakresie, jest sporem o wykładnię i wykonanie umowy cywilnoprawnej, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego stosującego reguły wykładni oświadczeń woli oraz przepisy o zobowiązaniach umownych, nie zaś do organu administracji publicznej działającego w reżimie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Uzupełnienie treści umowy w drodze jednostronnego aktu administracyjnego, do czego w istocie zmierzałoby uwzględnienie stanowiska skarżącego, stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję organu administracji w stosunek zobowiązaniowy, do którego ukształtowania ustawodawca powołał wyłącznie strony umowy. Okoliczność, że umowa została przygotowana przez organizatora działającego jako zamawiającego w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, i że skarżący nie miał wpływu na jej treść, nie zmienia powyższej kwalifikacji prawnej sprawy, choć może stanowić podstawę odrębnych roszczeń skarżącego dochodzonych na drodze właściwej dla stosunków cywilnoprawnych, w tym roszczeń związanych z nienależytym ukształtowaniem treści umowy przez organizatora. Ewentualne takie roszczenia pozostają jednak poza przedmiotem niniejszego postępowania.
Przechodząc do oceny pierwszego zarzutu procesowego, który dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa, opiera się on na założeniu, że sprawa ma charakter administracyjny, a zatem organ odwoławczy zobowiązany był do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Założenie to, z przyczyn wyżej wskazanych, jest błędne. Skoro istota żądania skarżącego sprowadza się do sporu o treść i wykonanie umowy cywilnoprawnej, to prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a zatem jego umorzenie było prawidłowe. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym miejscu odnieść należy się do powołanego w skardze kasacyjnej rozróżnienia bezprzedmiotowości i bezzasadności postępowania. Rozróżnienie to jest trafne co do zasady, jednakże nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie we wskazywanym przez skarżącego kierunku. Bezzasadność żądania zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie administracyjnej okazuje się, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego uwzględnienia; wymaga to wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, zachodzi natomiast wtedy, gdy brak jest w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym gdy sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organy nie oceniały zasadności roszczenia skarżącego o rekompensatę, lecz stwierdziły brak dopuszczalności drogi administracyjnej dla jego dochodzenia na obecnym etapie, co mieści się ściśle w hipotezie art. 105 § 1 kpa.
Drugi zarzut, odnoszący się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zarzuca organom zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego. Zarzut ten pomija, że zakres postępowania wyjaśniającego powinien być adekwatny do przedmiotu rozstrzygnięcia. Skoro przedmiotem oceny organów było zagadnienie wstępne, dotyczące dopuszczalności drogi administracyjnej, a nie merytoryczna zasadność roszczenia o rekompensatę, to zakres niezbędnych ustaleń faktycznych ograniczał się do treści łączącej strony umowy, trybu jej zawarcia oraz obecności lub braku w niej postanowień dotyczących sposobu obliczania rekompensaty. Okoliczności te zostały przez organy prawidłowo ustalone i uwzględnione. Prowadzenie szerszego postępowania dowodowego co do wysokości utraconych przychodów i poniesionych kosztów byłoby przedwczesne wobec stwierdzonej niedopuszczalności drogi administracyjnej i nie mogłoby usunąć przeszkody w postaci cywilnoprawnego charakteru sporu.
Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego. SKO przedstawiło spójny wywód prawny, zaakceptowany przez WSA, odwołujący się do treści art. 53 ust. 1 i art. 25 ust. 3 uptz. Organ wskazał na cywilnoprawne źródło obowiązku przekazania rekompensaty oraz na wynikającą stąd niedopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym. Uzasadnienie to spełnia wymogi konstrukcyjne przewidziane w art. 107 § 3 kpa, zawierając zarówno wskazanie podstawy prawnej, jak i ustalonych okoliczności faktycznych oraz ich oceny prawnej. Okoliczność, że skarżący nie podziela przyjętej przez organ kwalifikacji prawnej, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia w rozumieniu powołanego przepisu, lecz stanowi spór co do merytorycznej trafności rozstrzygnięcia, oceniony odrębnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Czwarty zarzut, dotyczący naruszenia art. 15 kpa, zakłada, że organ odwoławczy ograniczył się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, nie ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów odwołania. Ocena akt sprawy nie potwierdza tego zarzutu. WSA prawidłowo uznał, że SKO przeprowadziło samodzielną ocenę prawną charakteru stosunku łączącego organizatora z operatorem, opierając się na wykładni art. 53 ust. 1 i art. 25 ust. 3 uptz, a zatem dokonało oceny wykraczającej poza proste powielenie stanowiska organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa, wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może natomiast być rozumiana jako obowiązek merytorycznego rozpoznania roszczenia, które organ drugiej instancji zasadnie uznał za wykraczające poza drogę administracyjną. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności odnosi się do odmiennych stanów faktycznych, w których organ odwoławczy w ogóle zaniechał własnej oceny prawnej sprawy administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest uzasadnione wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził takich braków. Podzielił natomiast ocenę prawną organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania. Skoro istota rozstrzygnięcia, to jest niedopuszczalność merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, pozostałaby niezmieniona niezależnie od zakresu ewentualnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia byłoby pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa było zatem prawidłowe.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 uptz, wskazać należy, że obowiązek weryfikacji wniosku operatora, o którym mowa w art. 54 ust. 1 uptz, aktualizuje się w ramach i na warunkach wynikających z trybu określonego umową, do czego wprost odsyła art. 53 ust. 1 uptz. Skoro umowa łącząca strony nie reguluje sposobu obliczania rekompensaty, a spór dotyczy w istocie tego, czy i w jakim zakresie żądanie skarżącego mieści się w granicach stosunku umownego, to weryfikacja wniosku w rozumieniu art. 54 ust. 1 uptz nie mogła zostać przez Wójta przeprowadzona bez uprzedniego rozstrzygnięcia tej kwestii na drodze właściwej dla stosunków cywilnoprawnych. Brak podjęcia dalszych czynności, w trybie art. 54 uptz, w tych okolicznościach nie stanowi naruszenia powołanych przepisów, lecz jest ich konsekwentnym zastosowaniem. Wskazać przy tym trzeba, że przesłanki przysługiwania rekompensaty określone w art. 52 ust. 1 uptz, odwołujące się do poniesionej straty z tytułu utraconych przychodów i poniesionych kosztów, wymagają odniesienia do zasad rozliczeń, które ustawodawca powierzył regulacji umownej, co dodatkowo potwierdza cywilnoprawny charakter sporu na obecnym etapie.
Zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a uptz wymaga odrębnego rozważenia, albowiem skarżący trafnie zwraca uwagę, że ostateczna forma świadczenia wypłacanego operatorowi z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów przybiera postać dotacji w rozumieniu art. 56 ust. 1 uptz, co znajduje potwierdzenie w powołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III CZP 63/17. Teza ta pozostaje niekwestionowana i nie stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem przyjętym w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie nie jest jednak charakter prawny świadczenia wypłacanego ostatecznie przez Marszałka województwa, lecz zagadnienie wcześniejsze (podstawowe), dotyczące relacji między operatorem a organizatorem na etapie weryfikacji wniosku i skierowania go do właściwego marszałka w trybie art. 53 i art. 54 uptz. Powołane postanowienie Sądu Najwyższego odnosi się do charakteru prawnego świadczenia wypłacanego przez podmiot niebędący stroną umowy, to jest Marszałka województwa, i w tym zakresie kwalifikuje je jako dotację o charakterze publicznoprawnym. Nie rozstrzyga natomiast, i rozstrzygać nie musi, charakteru relacji kontraktowej łączącej operatora z organizatorem na etapie poprzedzającym, w ramach której to właśnie umowa, zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 3 pkt 15 oraz art. 53 ust. 1 uptz, powinna określać tryb złożenia wniosku i sposób obliczenia rekompensaty. Publicznoprawny charakter końcowego (potencjalnego) świadczenia wypłacanego przez Marszałka województwa nie wyklucza zatem cywilnoprawnego charakteru sporu dotyczącego zakresu i sposobu ustalenia roszczenia na etapie relacji między operatorem a organizatorem, skoro to właśnie ta relacja, a nie relacja między marszałkiem województwa a operatorem, stanowi przedmiot oceny w niniejszej sprawie. Rozróżnienie etapu kontraktowego, obejmującego weryfikację i skierowanie wniosku przez organizatora, od etapu wypłaty dotacji przez Marszałka województwa, znajduje pełne oparcie w konstrukcji przyjętej przez ustawodawcę w art. 53, art. 54 i art. 56 uptz, wobec czego zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a uptz nie mógł zostać uwzględniony.
Wobec niezasadności wszystkich podniesionych zarzutów, zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.