I GSK 301/18

I GSK 301/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Gl 1543/16 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2017-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 252 ust. 6 pkt 1, art. 252 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 15 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1543/16 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2016r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1543/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Od tego wyroku – powołując się na treść art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zamieszczono w uzasadnieniu decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności:
a. poprzez uznanie, że wyjaśniono stronie skarżącej zastosowania art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004r.,nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) do stanu faktycznego niniejszej sprawy,
b. poprzez uznanie, że powołanie się w treści uzasadnienia decyzji na art. 90 ust. 3d u.s.o., w sytuacji gdy został wskazany przez organ jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia stanowi uchybienie nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,
c. a także poprzez uznanie, że niezamieszczenie w decyzji organu II instancji konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej stanowi uchybienie nie mające znaczenia dla sprawy;
2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:
a. uznanie, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe,
b. poprzez uznanie, że poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie nie odbyło się jedynie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji gdy strona nie miała prawnej możliwości zakwestionowania ich w sposób wiążący dla organu, a dokonanych podczas postępowania kontrolnego i zawartych we wnioskach pokontrolnych,
c. poprzez uznanie, że podjęto działania zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym bezzasadny jest zarzut braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy,
d. poprzez uznanie, że brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania i prezentowania odmiennego stanowiska w sprawie nie uniemożliwił weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji;
3. naruszenie 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjność poprzez uznanie, iż na gruncie sprawy nie doszło do naruszenia ww. przepisu w sytuacji, gdy organ II instancji w sposób całkowicie bezkrytyczny przyjął stanowisko organu I instancji bez jakichkolwiek ustaleń własnych;
4. naruszenie 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 252 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 i 1241 ze zm.) poprzez uznanie, iż nie został bezpodstawne zastosowany co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wskazano prawidłowy sposób naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi;
5. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Skarżący wydatkował dotację niezgodnie z przeznaczeniem;
6. naruszenie 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 7 w związku z art. 2 u.s.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, nie może być finansowana z dotacji oświatowej, a tym samym zakwestionowanie przez Sąd środków pokrytych z dotacji na wynagrodzenie dyrektora ds. administracyjnych;
Mając powyższe na uwadze, autor skargi kasacyjnej wniósł alternatywnie:
a) przy przyjęciu założenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, z uwagi na jej bezprzedmiotowość – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, lub
b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania.
Powyższym żądaniom towarzyszył postulat zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gliwicach na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.
Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W tym kontekście – odnosząc się do zarzutów zawartych w punktach 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej – zauważyć należy, że nie wystarczy wskazać na naruszenie przepisów postępowania jako podstawę skargi kasacyjnej, lecz należy wykazać, że określone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tego zaś elementu ewidentnie we wniesionym środku zaskarżenia zabrakło, co pozwala zasadnie przyjąć, że wniesiona skarga kasacyjna – w powyższym zakresie – nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji właściwie rozpatrzył zarzuty skargi, których konstrukcja – w swej istocie – przypomina budowę zarzutów skargi kasacyjnej, co związane jest niewątpliwie z wymogiem stawianym przez art. 174 p.p.s.a. Wskazał – w motywach wyroku – że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem tylko takie naruszenie prawa – stosownie do treści art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. – może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych. Dokonując analizy rozstrzygnięć organów obu instancji w kontekście naruszenia treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. trafnie wskazano, że opisane w zarzucie skargi uchybienia należy uznać za niemające wpływu na końcowy wynik sprawy. Również Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zarzut skargi w kontekście naruszenia dyspozycji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Strona bowiem aktywnie uczestniczyła w toku całego postępowania, zaś organy obu instancji – stosownie do wymogów stawianych art. 80 k.p.a. – oceniły trafnie zebrany materiał dowodowy. Zgodzić się też należy z poglądem Sądu pierwszej instancji – w zakresie zarzutu obrazy treści art. 15 k.p.a. – że przyjęcie przez organ II instancji oceny stanowiska organu I instancji nie narusza zasady dwuinstancyjności; strona bowiem miała zagwarantowaną prawem możliwość złożenia odwołania, zaś pewne braki w zakresie wymogu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji nie miały wpływu na końcowy wynik sprawy.
Reasumując zatem należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji rozpatrując zarzuty skargi o charakterze procesowym nie miał podstaw do zastosowania treści art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., a zatem skarga kasacyjna w zakresie podniesionych zarzutów opisanych w punktach 1–3 nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
W kwestii naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ustalenia faktyczne są niesporne i wynikają z dokumentów obrazujących wydatkowanie w 2013 r. dotacji oświatowej przez skarżącego, który jako podmiot prowadzący szkołę, pobierał z kwoty dotacji wynagrodzenie dla siebie pełniąc funkcję dyrektora ds. administracyjnych. W tym samym okresie inne osoby były zatrudnione na stanowisku dyrektora szkoły (odpowiednio J. H., a później M. M.) i one były odpowiedzialne za działalność oświatową, pełniąc funkcję dyrektora ds. pedagogicznych, co oznacza, iż istotne znaczenie w sprawie będzie mieć subsumcja norm prawa materialnego do tak ustalonego stanu faktycznego.
Kwestią zaś sporną – co znalazło wyraz w zarzutach 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej – jest zagadnienie nieprawidłowej wykładni treści art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 2 i art. 5 ust. 7 tego aktu normatywnego. Przypomnieć zatem należy, że w art. 2 ustawodawca zakreślił ramy systemu oświatowego, zaś w art. 5 ust. 7 wskazano zakres zadań organu prowadzącego. Z kolei art. 90 ust. 3d u.s.o. w 2013 r. stanowił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a–3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.
Przepis ten był kilkakrotnie nowelizowany. Ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. uzyskał z dniem 1 stycznia 2014 r. następującą treść – dotacje, o których mowa w ust. 1a–3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Kolejna zmiana art. 90 ust. 3d u.s.o. została dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 357) i weszła w życie 31 marca 2015 r. Zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7.
Natomiast do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należało w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.
Treść art. 90 ust. 3d u.s.o. do 1 stycznia 2014 r. i po tej dacie różni się zatem w sposób zasadniczy. W wielu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o., w wersji obowiązującej do 1 stycznia 2014 r., wskazywał, że dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. np. wyroki NSA: z 9 września 2015 r., II GSK 1616/14; z 25 września 2015 r., II GSK 1769/14; czy z 3 marca 2017 r. II GSK 1782/15). A ponadto do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., II GSK 229/13).
W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa przeciwne stanowiska, co do charakteru dokonanych zmian. Pogląd o doprecyzowującym charakterze zmian był wyrażany m.in. w wyrokach z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1355/15 i z 26 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2197/14. Z kolei pogląd o merytorycznym charakterze zmian Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. w wyrokach: z 26 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3590/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2737/15, II GSK 2819/15; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2522/15; z 8 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4795/16; z 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1616/14; z 25 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1769/14.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za prawidłowe drugie stanowisko, uznające, że zmiany miały charakter merytoryczny, a nie doprecyzowujący. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na argumentację zwartą w wyroku NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, w którym stwierdzono, że analizowany przepis ma charakter materialnoprawny, reguluje bowiem uprawnienia podmiotu otrzymującego dotację poprzez dookreślenie, na jakie cele dotacja może być wykorzystana. Zmiany wprowadzane przez ustawodawcę są daleko idące, ponieważ katalog wydatków, które można sfinansować z dotacji zmienia się w sposób istotny w zależności od wersji przepisu. Przy tak daleko idących zmianach trudno zaakceptować pogląd o tym, że zmiany służyły wyłącznie doprecyzowaniu regulacji. Ponieważ przepis ma charakter materialnoprawny to jego interpretacja decyduje o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego w stosunku administracyjnoprawnym.
W kontekście powyższych wywodów wskazać należy, że dotacja – wbrew zarzutom opisanym w punkcie 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej – może stanowić źródło pokrycia wynagrodzenia dla osoby fizycznej prowadzącej szkołę pod warunkiem, że mieści się to w ramach realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje takie – co już wcześniej dostrzeżono – mogły być w 2013 r. wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. W tym zaś zakresie nie mieści się kwota 5970,14 zł dotacji, przyznana Prywatnemu Liceum Ogólnokształcącego w Żorach wydatkowana w 2013 r. na uposażenie dyrektora ds. administracyjnych.
Reasumując – odnosząc się również do zarzutu punktu 4 petitum skargi kasacyjnej – uznać należy, że trafnie ustalono w sprawie zarówno stan faktyczny, jak też wysokość dotacji podlegającej zwrotowi. Zastosowano także właściwe normy prawa materialnego stanowiące podstawę do żądania jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami. Wypada również zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej sformułowany został nieprecyzyjnie, bowiem art. 252 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych posiada dalsze jednostki redakcyjne (punkty), co uniemożliwia precyzyjne odczytanie woli kasatora, także w zakresie powiązania tego przepisu z treścią art. 252 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Zatem i ten zarzut nie ma uzasadnionych podstaw.
W konsekwencji należało przyjąć, że w odniesieniu do zarzutów ujętych w punktach 4–6 skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do treści art. 184 p.p.s.a.