Pełny tekst orzeczenia I GSK 2823/18

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1335/17 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 31 maja 2017 r. nr FS12.4144.9.2017 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1335/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy N. (dalej: skarżąca lub Gmina) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister lub organ) z dnia 31 maja 2017 r., nr FS12.4144.9.2017, w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz uchylenie zaskarżonych decyzji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, a zatem poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w związku z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy organ nie dołożył właściwej staranności dla zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy naruszenia prawa procesowego wymagały uchylenia decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności;

- naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy przesłanki do jego zastosowania nie zaistniały a dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem;

- naruszenie art. 126 u.f.p. poprzez uznanie, iż beneficjent wykorzystywał dotacje niezgodnie z jej przeznaczeniem;

- naruszenie art. 163 Konstytucji RP poprzez uznanie, że określenie wzoru udzielania i rozliczania dotacji może mieć charakter pozanormatywny;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia nieodnoszące się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, do zarzutu braku normatywnych podstaw wzoru, według którego dotacja jest udzielana i rozliczana, a także poprzez brak rozważenia argumentu, iż wzorzec udzielania i rozliczania dotacji nie ma charakteru ustawowego, a tym samym naruszono konstytucyjnie chronioną samodzielność gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 4 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną oparto obu podstawach.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonywanej przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest sformułowany w tiret siódme jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegający wedle skarżącej na wadliwości konstrukcji uzasadnienia wyroku WSA ze względu na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o naruszeniu ww. przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez NSA kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taki stan rzeczy nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera prawem przewidziane elementy. Możliwe jest prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i poznanie motywów (w tym wyjaśnienia podstawy prawnej), jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. W kontekście sformułowania zarzutu wskazania także wymaga, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu. Stan taki nie miał miejsca w sprawie.

Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut sformułowany w tiret pierwsze petitum skargi. Skarżąca stara się wykazać, że w sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdy tymczasem WSA odniósł się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze podniesiono kwestię niemożności ewentualnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a to z uwagi na błędne oznaczenie adresata decyzji organu I instancji jako: Gmina miejsko-wiejska N., zaznaczając jednocześnie, że decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną użyła prawidłowego oznaczenia (Gmina N.).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. w wyroku z 8 lutego 2022 r., III OSK 951/21, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do uzasadnienia ocenianego zarzutu, niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu. Skądinąd potencjalne, a wskazywane przez skarżącą, zaistnienie ewentualnych trudności w potencjalnym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w sprawie jest co najmniej wysoce wątpliwe, gdyż – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – wskazanie adresata zawierało w sobie jedynie dookreślenie, że Gmina N. jest gminą miejsko-wiejską. To zaś nie uzasadnia stwierdzenia nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaistniałe rozbieżności w określeniu adresata decyzji ani nie mają w sprawie żadnego znaczenia, ani też nie wskazują na naruszenie prawa. Tym bardziej, że użycie obu określeń (tj. zarówno Gmina miejsko-wiejska N., jak i Gmina N.) pozostają w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym z dyspozycjami § 2 pkt 8, § 3 ust. 3 pkt lit. b rozporządzenia RM z 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. poz. 1031 ze zm.) w zw. z nadanym w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia oznaczeniem Gminy N. symbolem [...], w którym ostatnia cyfra (3) oznacza gminę miejsko-wiejską (zgodnie z § 3 ust. 3 pkt lit. b, wiersz trzeci ww. rozporządzenia).

Nieusprawiedliwione są zarzuty wyartykułowane w tiret drugie i trzecie skargi kasacyjnej, a dotyczące zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), a także przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z ich uzasadnienia z kolei wynika, że skarżąca koncentruje się na uzasadnieniu skarżonej decyzji, która jej zdaniem nie zawiera należytego odniesienia się do odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, którego konkretnie przepisu lub przepisów z art. 77 k.p.a. dotyczy zarzut (a artykuł ten ma kilka jednostek redakcyjnych (przepisów). W związku z tym NSA, jako związany podstawami skargi kasacyjnej – o czym była mowa wcześniej – nie mógł rozpoznać tego zarzutu. W skardze nie uzasadniono zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., w związku z czym on także nie mógł podlegać ocenie tutejszego Sądu. Natomiast kwestia ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. została już przedstawiona jako niezasadna.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty zawarte w tiret czwarte i piąte skargi kasacyjnej, wskazane przez skarżącą kasacyjnie jako zarzuty prawa materialnego. Wskazać trzeba, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane, bądź też nie zostały skutecznie podważone. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wprost prawidłowości ustaleń faktycznych, poprzez sformułowanie w tym zakresie zarzutów i ich uzasadnienie. Jednakże w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje na okoliczność faktyczną (w postaci: bądź to wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, bądź to błędnego uznania, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem), która pozostaje w sprzeczności z niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanem faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro skarżąca nie zawarła w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, to nieskuteczne jest jakiekolwiek pośrednie formułowanie takiego zarzutu, tzn. w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stąd też NSA, będąc – jak wskazano wyżej – związany podstawami skargi, nie mógł uwzględnić tych zarzutów.

Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut wskazany w tiret sześć petitum skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż jego uzasadnienie nie koresponduje z przywołaną regulacją Konstytucji RP, co powoduje niemożność odniesienia się do niego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.