I GSK 247/20

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 706/19 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 706/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z [...] września 2018 r. J. R. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. o rozłożenie na raty należności w wysokości 9973,76 zł z tytułu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku postępowania egzekucyjnego, obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGSP. Zobowiązany wniósł o raty w wysokości 100 zł miesięcznie, płatne do 15-go każdego miesiąca poczynając od października 2018 r. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że jest osobą starszą i schorowaną. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. W związku z licznymi dolegliwościami kardiologicznymi, gastrologicznymi i psychiatrycznymi ponosi koszty zakupu leków i wizyt lekarskich w wysokości około 600 zł miesięcznie. Natomiast koszty utrzymania mieszkania, tj. czynszu i opłat eksploatacyjnych wynoszą łącznie około 1.800 zł miesięcznie. Do tego dochodzi koszt zakupu żywności, środków czystości, chemii domowej i ubrań.

W dniu [...] marca 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału ZUS w L. postanowieniem nr [...] odmówił rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Po rozpatrzeniu zażalenia strony na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] maja

2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 64f ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, powoływanej dalej jako u.p.e.a.) organ egzekucyjny, ze względu na ważny interes zobowiązanego, może rozłożyć na raty zapłatę przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Organ zauważył, że ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważnego interesu" zobowiązanego. Jednak orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w pojęciu ważnego interesu strony mieści się ochrona wartości powszechnie cenionych, wysoko usytuowanych w ich hierarchii, typu: życie, zdrowie ludzkie, ochrona rodziny. Przyjmuje się, że w ramach ważnego interesu strony mieszczą się np. sytuacje nadzwyczajnej czy losowej utraty możliwości zarobkowania. Przesłankę tę należy oceniać w oparciu o kryteria zobiektywizowane, albowiem z subiektywnego punktu widzenia praktycznie każdy obowiązek zapłaty jest dolegliwy dla zobowiązanego.

Organ opisał następnie stan majątkowy i rodzinny strony i stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż J. R. wraz z żoną dysponują stałym dochodem, a zatem nie można uznać, że w sprawie występuje zagrożenie niezaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, czy zagrożenie egzystencji. Powyższe potwierdza również fakt zakupu samochodu przez stronę w dniu [...] marca 2019 r.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że charakter miesięcznych wydatków strony nie dawał podstaw do stwierdzenia, że konieczność ich ponoszenia związana jest z sytuacją nadzwyczajną, zagrażającą bytowi strony. Ponadto z akt sprawy nie wynika, że strona korzystała z pomocy społecznej. Fakty te, zdaniem organu, pozwalają sądzić, że sytuacja materialna strony nie była skrajnie niekorzystna.

J. R. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu postanowienia, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia w zakresie dotyczącym braku rozważania rozłożenia należności na mniejszą ilość wyższych rat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 października 2019 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że rozłożenie na raty zapłaty kosztów egzekucyjnych oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że wybór sposobu rozstrzygnięcia wniosku o zastosowaniu ulgi zależy jedynie od organu egzekucyjnego, który ma obowiązek przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie w sprawie i wydać postanowienie. W związku z tym taki akt może podlegać sądowej kontroli wyłącznie w zakresie jego zgodności z przepisami o postępowaniu. Kontrola ta sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy wydanie postanowienia przez organ egzekucyjny zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz rozważeniem wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia w takim przypadku słuszności, a jedynie poprawność postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Wyjaśnił sytuację materialną, majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Sąd I instancji zgodził się z organem, że porównanie wysokości miesięcznych dochodów rodziny skarżącego z wielkością wydatków prowadzi do uznania, iż sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest tak zła, jak ją przedstawił. Suma miesięcznych dochodów wynosi 4633,50 zł netto na dwie osoby. Nie jest to wprawdzie kwota świadcząca o bardzo dobrej sytuacji materialnej rodziny skarżącego, ale nie można uznać, że sytuacja ta jest szczególnie trudna.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący, ubiegając się o rozłożenie kosztów egzekucyjnych na raty, nie wyjaśnił wielkości swoich dochodów. Dość obszernie opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz wielkość wydatków, jakie musi ponosić co miesiąc na swoje utrzymanie, lecz sam nie podał, jakie posiada miesięczne dochody. Organ rentowy dokonał ustaleń w tym zakresie na podstawie własnych działań. Skarżący nie wyjaśnił również dokładnie swojej sytuacji majątkowej, gdyż nie podał faktu zakupu samochodu. Organ sam ustalił w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, że skarżący w dniu [...] marca 2019 r. stał się właścicielem samochodu marki [...] rok produkcji 2006. Jak wynika z wyceny wartości tego pojazdu załączonej do akt administracyjnych obecna wartość rynkowa takiego samochodu to 25766 zł. W ocenie Sądu I instancji, zakup samochodu o wartości przekraczającej 25000 zł dowodzi, że skarżący posiadał na to środki finansowe.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że przez okres przeszło trzynastu miesięcy trwania postępowania skarżący nie zapłacił dobrowolnie żadnej kwoty zadłużenia nawet w niewielkiej wysokości, choć miał taką możliwość. Wskazuje to, że wysoce wątpliwa jest jego deklaracja gotowości niezwłocznej zapłaty zadłużenia w ratach.

J. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez

- nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów strony, tj. zarzutu naruszenia przez organ art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

- przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. na podstawie niepełnego i nieaktualnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy administracyjne, nieuwzględniającego, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi ważny interes zobowiązanego;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64f i art. 18 u.p.e.a., w zw. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a.) poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania polegającym na błędnym przyjęciu, że sytuacja majątkowa i możliwości finansowe skarżącego pozwalają mu na jednorazowe uiszczenie należności z tytułu kosztów egzekucyjnych.

Skarżący kasacyjnie postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 64f u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie złożonego wniosku o rozłożenie zapłaty powstałych kosztów egzekucyjnych na raty, w sytuacji gdy sytuacja majątkowa i możliwości finansowe skarżącego nie pozwalają mu na jednorazowe uiszczenie należności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że art. 64f u.p.e.a. nie stanowi o tym, że aby umożliwić zobowiązanemu zapłatę kosztów egzekucyjnych w ratach, jego sytuacja materialna musi być skrajnie trudna, wręcz krytyczna i uniemożliwiająca mu uiszczenie tych kosztów. Zdaniem skarżącego, fakt, że wraz z żoną dysponuje stałym dochodem w kwocie około 1800 zł netto – J. R. oraz około 2000 zł netto - żona, przemawia za uwzględnieniem jego wniosku. Ponadto, pojazd marki [...] jest mu niezbędny i konieczny do wykonywania pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza prawa w sposób opisany tak w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i w zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Niezasadny okazał się w szczególności powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby skarżący kasacyjnie podnosił tego rodzaju uchybienia. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Podobnie jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14; publ. CBOSA).

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3 poz. 39; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana jako CBOSA), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, szczegółowo opisując sytuację majątkową skarżącego. Wskazał z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, powołując się w szczególności na okoliczność uznaniowego charakteru zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, nie można zatem stwierdzić, że nie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Okoliczność natomiast, że skarżący nie podziela stanowiska Sądu I instancji, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64f i art. 18 u.p.e.a., w zw. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a.) oraz zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 64f u.p.e.a., skarżący kasacyjnie kwestionuje zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organu, że sytuacja majątkowa strony nie świadczyła o tym, że w sprawie wystąpił ważny interes zobowiązanego, uprawniający organ do rozłożenia na raty kosztów egzekucyjnych. Taki sposób sformułowania wymienionych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Zgodnie z art. 64f u.p.e.a. organ egzekucyjny, ze względu na ważny interes zobowiązanego, może rozłożyć na raty zapłatę przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, omawiany przepis ma charakter uznaniowy, co oznacza, że samo wystąpienie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego nie obliguje organu do udzielenia ulgi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zastosowanie art. 64f u.p.e.a. może nastąpić jedynie w przypadku wystąpienia sytuacji obiektywnie nadzwyczajnej, nieprzewidywalnej i trudnej do zapobieżenia i odwrócenia (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 220/18, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ, po dokonaniu analizy sytuacji majątkowej zobowiązanego, w szczególności dochodów skarżącego i jego żony oraz zadeklarowanych i niezadeklarowanych wydatków (w tym okoliczności zakupu samochodu osobowego), stwierdził, że w sprawie nie wystąpił ważny interes zobowiązanego, rozumiany jako zagrożenie – w wyniku wystąpienia nadzwyczajnej sytuacji losowej – dla takich wartości, jak zdrowie i życie lub ochrona rodziny. Z tą oceną organu, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, należy się zgodzić.

We wniosku z dnia [...] września 2018 r. skarżący wniósł o rozłożenie na miesięczne raty w wysokości 100 zł kosztów egzekucyjnych wynoszących 9973,76 zł. Spłata rat we wnioskowanej wysokości trwałaby więc ponad 8 lat. Biorąc tę okoliczność pod uwagę, organ prawidłowo uznał, że deklarowana rata jest niewspółmiernie niska w porównaniu z wysokością dochodów skarżącego – 4633,50 zł netto na dwie osoby w gospodarstwie domowym. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło konkretnego wniosku skarżącego, w którym zwrócił się on o rozłożenie kosztów egzekucyjnych na raty w określonej wysokości. Organ, rozpatrując ten wniosek, nie mógł zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, wydać postanowienia w oderwaniu od złożonego wniosku, ustalając wyższą wysokość raty. Stwierdziwszy brak wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 64f u.p.e.a., organ zasadnie wydał postanowienie odmawiające udzielenia wnioskowanej ulgi.

Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje także zaakcentowana przez organ okoliczność, że w okresie od złożenia wniosku skarżący nie uiszczał dobrowolnie żadnych kwot na poczet należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, co może świadczyć o tym, że nie był on zainteresowany stopniowym jej zmniejszaniem.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zatem skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 64f u.p.e.a., a w konsekwencji prawidłowości wydania postanowienia odmawiającego rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz organu 240 zł (480 zł x 50%) za sporządzenie i wniesienie w terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji.