I GSK 209/23

I GSK 209/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Kowalska
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4416/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-08
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4416/21 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lipca 2021 r. nr 93/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4416/21, oddalił skargę E. C. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego także: organem) z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy finansowej.
Skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zaskarżonej decyzji, a w każdej z tych sytuacji o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1680; dalej: rozporządzenie w sprawie przyznania wypłaty) w zw. z art. 67b ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezasadne przyjęcie, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sytuacji gdy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji bowiem skarżąca wykonała instalację zgodnie z biznesplanem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z 27 stycznia 2026 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej postulował przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że należność taka nie została zapłacona ani w części, ani w całości. Na wypadek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej wniósł o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania. Ponadto dokonał sprostowania w skardze kasacyjnej w zapisie zarzutu kasacyjnego trzech omyłek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego przecież profesjonalistą – należy zatem ścisłe wskazanie określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało.
Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego już na wstępie należy przyznać rację organowi, w zakresie w którym wyraził on stanowisko w odpowiedzi na skargę kasacyjną o niedookreślonym przez autora skargi kasacyjnej akcie prawnym, tj. "art. 67b ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Nie jest rzeczą Sądu II instancji ustalanie dnia uchwalenia ustawy, pełnego jej tytułu oraz miejsca publikacji. Podobnie należy odnieść się do powołanego w podstawie prawnej zaskarżenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przyznania wypłaty – bowiem o ile § 20 ust. 2 jest przepisem znajdującym się w tym akcie prawnym, o tyle próżno poszukiwać w nim art. 138 § 1 pkt 1. Opisane braki w zakresie jednoznacznego skonkretyzowania zarzutu wraz z jego podstawą prawną, stanowią wadliwość, której Sąd II instancji sanować nie może, a to z uwagi na możliwość popełnienia błędu.
Pozostałe dwa przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżenia wyroku WSA w Warszawie zostały powołane w sposób prawidłowy. Pierwszy z nich, a zatem § 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przyznania wypłaty stanowi: w przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w § 18 pkt 2, lub niespełniania od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy do dnia złożenia wniosku o płatność drugiej raty pomocy warunków, o których mowa w § 18 pkt 1, 3 i 4 w zakresie produkcji roślin wysokobiałkowych oraz pkt 8, lub niezłożenia wniosku o płatność w terminie, o którym mowa w § 19 ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o odmowie wypłaty drugiej raty pomocy. Przedstawienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jego treści wraz z wzmianką o powinności jego nie stosowania "w oderwaniu od treści art. 67b ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (...)" jest jednak niewystarczające dla zrozumienia motywów jakimi kierował się autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie tego przepisu prawa. Konieczne bowiem było – w przypadku opóźnienia w realizacji zobowiązania – dokonanie uzgodnień z podmiotem, który przyznał pomoc, a tego nie udokumentowano.
Nie umożliwia tego również sama treść zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem sformułowanie w nim ujęte, jako odnoszące się do naruszenia wszystkich powołanych w zarzucie przepisów prawa, tj. "poprzez niezasadne przyjęcie, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sytuacji gdy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji bowiem skarżąca wykonała instalację zgodnie z biznesplanem" zostało ujęte w sposób wysoce nieprecyzyjny.
Drugi i ostatni zarazem z przepisów powołanych w sposób prawidłowy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jest przepisem wynikowym, stanowiącym o tym, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ten bez wątpienia nie był stosowany przez Sąd I instancji oddalający skargę. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił bowiem przepis art. 151 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14). W kontekście wadliwie powołanych pozostałych podstaw prawnych skargi kasacyjnej oraz braku wyjaśnienia w jaki konkretnie sposób WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi zarzut niepoddającym się kontroli.
Zaznaczenia końcowo wymaga, że nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie tych składowych nieprawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej - w tym poszukiwania albo wręcz rozważania istotności wpływu powoływanych naruszeń - zastępując tym samym rolę profesjonalnego pełnomocnika i ryzykując, co zostało już wyartykułowane wcześniej, popełnienia błędu w ocenie zakresu zaskarżenia względem kwestionowanego wyroku. Trafnie bowiem zauważa pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 27 stycznia 2026 r. (na jego 5 stronie), że zarzut kasacyjny jest sformułowany w sposób zbiorczy, rozbudowany i obejmujący szereg przepisów połączonych w związki przyczynowe. Zatem nawet przy uwzględnieniu podjętej przez Sąd II instancji próby odczytania powołanego zarzutu poprzez każdy z prawidłowo powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, NSA nie znalazł usprawiedliwionej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W świetle poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, iż nie uznał za zasadne przyjąć, iż w zarzucie skargi kasacyjnej doszło do wystąpienia aż trzech pomyłek; wskazane uchybienia to efekt zwykłej niestaranności autora skargi kasacyjnej. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż w kwestii przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie – także za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – Sąd pierwszej instancji.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Odstępując z kolei od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny kierował się tym, iż skarżącej w postępowaniu zostało przyznane prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego. Analiza akt sprawy w przedmiocie prawa pomocy, tj. sprawy o sygn. V SPP/Wa 166/22 – uwzględniając oczywiście upływ ponad trzech lat od dnia złożenia wniosku przez skarżącą i pewną zmienność stanu majątkowego w tym okresie - doprowadziła Sąd do przekonania, że obciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego byłoby na tyle dotkliwe, że nadal mogłoby spowodować uszczerbek w niezbędnym utrzymaniu skarżącej i jej rodziny. Wobec tak ustalonych okoliczności NSA, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.