I GSK 272/20

I GSK 272/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 540/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-10-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 187
par. 5 pkt 7 pkt 8 par. 13 ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Po 540/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach powstały szkody 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. III SA/Po 540/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy skarżący w dniu [...] października 2016 r. złożył wniosek o udzielenie mu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach wystąpiły szkody na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W załączonym do wniosku protokole oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie i działach specjalnych produkcji rolnej stwierdzono następujące szkody:
- na pow. 5,65 ha upraw łąki trwałej stopień szkód wyniósł 80%,
- na pow. 3,15 uprawy mieszanki zbożowej jarej stopień szkód wyniósł 80%,
- na pow. 2,84 ha uprawy pszenżyta ozimego stopień szkód wyniósł 80%,
- na pow. 2,28 ha uprawy owsa stopień szkód wyniósł 80%,
- na pow. 1,81 ha uprawy seradeli na nasiona stopień szkód wyniósł 100%,
- na pow. 0,22 ha uprawy jęczmienia jarego stopień szkód wyniósł 75%
- na pow. 3,84 ha uprawy żyta ozimego stopień szkód wyniósł 70%.
Protokół ten był podpisany przez rolnika i czterech członków komisji szacującej szkody.
W dniu [...] listopada 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Słupcy wpłynęła informacja z Urzędu Gminy w Zagórowie o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym w sprawie zakresu szkód zawartych w protokole skarżącego. W załączonym do pisma protokole straty oszacowano następująco:
- na pow. 5,65 uprawy łąki trwałej stopień szkód wyniósł 50%,
- na pow. 3,15 ha uprawy mieszanki zbożowej jarej stopień szkód wyniósł 40%,
- na pow. 2,84 ha uprawy pszenżyta ozimego stopień szkód wyniósł 45%,
- na pow. 2,28 ha uprawy owsa stopień szkód wyniósł 50%,
- na pow. 1,81 ha uprawy seradeli na nasiona stopień szkód wyniósł 0%,
- na pow. 0,22 ha uprawy jęczmienia jarego stopień szkód wyniósł 45 %,
- na pow. 3,84 ha uprawy żyta ozimego stopień szkód wyniósł 40%.
W dniu [...] stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo od Wojewody Wielkopolskiego, w którym stwierdzono, że drugi protokół (w którym szkody zostały oszacowane w mniejszej wysokości) został sporządzony niezgodnie z zaleceniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2016 r. tj. wytycznych dla komisji powołanych przez Wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, opad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie ziemi lub lawinę.
W dniu [...] stycznia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Słupcy wpłynęło z Urzędu Miasta i Gminy w Zagórowie pismo zawierające opis przebiegu postępowania wyjaśniającego w sprawie sporządzenia dwóch protokołów oszacowania szkód. Wskazano w nim, że skarżący uzyskał kolejny protokół (ten który załączył do wniosku) po wizycie w Urzędzie Gminy w Zaborowie, na skutek interwencji i zgłoszonych żądań wobec pracownicy urzędu.
Uwzględniając powyższe organ przyjął, że nie sposób jest przyjąć za wiarygodny protokołu złożonego przez rolnika wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2016 r., ponieważ, choć podpisany przez rolnika, był on zanegowany przez komisję. Nie jest wiarygodny także protokół przedłożony przez Urząd Miasta i Gminy w Zagórowie, bowiem nie został on podpisany przez rolnika.
Ostatecznie więc Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR, decyzją z [...] lipca 2017 r., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego przez niego wsparcia.
Uchylając wydane poprzednio w sprawie decyzje WSA w Poznaniu, w wyroku z 30 listopada 2017 r., sygn. III SA/Po 719/17, stwierdził, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy zaistniała uzasadniona podstawa faktyczna i prawna do odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w gospodarstwach których lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane suszą.
Sąd I Instancji zaznaczył, że podstawą odmowy przyznania płatności było stwierdzenie przez organ braku upraw, dla których straty zostałyby wiarygodne ocenione na poziomie najmniej 70% oraz nieprzeprowadzenie lustracji na miejscu zgodnie wymaganiami tego rozporządzenia.
Pierwsza przesłanka braku upraw była następstwem przyjęcia niejako "zastępczego" wyników monitoringu terenów objętych suszą ze strony internetowej: www.susza.iung.pulawy.pl. W istocie ta przesłanka jest następstwem uznania braku lustracji zgodnie z "wymaganiami". I właśnie ta okoliczność wzbudziła wątpliwości sądu, a w konsekwencji doprowadziła do uznania, że jest to kryterium niewystarczające dla przyjęcia odmowy przyznania płatności, a przede wszystkim jest ono nieuzasadnione przez organ w sposób wyczerpujący i konsekwentny.
Skoro bowiem owe "wymagania" dotyczyć mają nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu, to nie mogą zostać uznane za kluczowe ustalenia dokonane wyłącznie na podstawie pism do organów administracji informujących o sposobach postępowań, czy treści notatek urzędowych. Nie można bowiem środków dowodowych umożliwiających wyjaśnienie istotnych rozbieżności, jaką był fakt istnienia dwóch protokołów zastąpić wyłącznie notatkami urzędowymi bądź próbą uzyskania stanowiska innych organów. "Próbą" ponieważ w istocie pisma, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sporządzonego przez z-cę Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa nie ma w aktach sprawy, a pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. sporządzone przez Kierownika Oddziału Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest tylko ustosunkowaniem się do okoliczności, że protokół opatrzony datą [...] sierpnia 2016 r. i przedłożony [...] grudnia 2016 r. został sporządzony niezgodnie z zaleceniami Ministerstwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2016 r. zawartymi w Wytycznych dla komisji powołanych przez wojewodę dotyczących ogólnych zasad "szacowania szkód" (...). Pismo to nie wyjaśnia jednak, który z protokołów należy uznać za wiarygodny, bowiem należy to do wyłącznej kompetencji organów administracji. Przede wszystkim nie wyjaśnia ono również kwestii najistotniejszej - czy w ogóle przeprowadzono kontrolę gospodarstwa skarżącego. To w istocie stanowi punkt sporny, do którego organy w ogóle nie odniosły się, poprzestając jedynie na zakwestionowaniu protokołu przedłożonego przez skarżącego i z pominięciem wszelkich okoliczności wskazanych przez stronę, jak i wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z przywołanym w zaskarżonej decyzji §13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 z późn. zm., dalej zwane rozporządzeniem z 2015 r.) obligatoryjnym warunkiem przyznania pomocy finansowej jest protokół oszacowania szkód. Protokół taki, zgodnie z § 5 pkt 8 określać musi m.in. miejsce położenia gospodarstwa rolnego, informację o zakresie i wysokości szkód i może on, zgodnie z pkt 9 zawierać jako załącznik dokumentację fotograficzną szkód. Oszacowania zaś szkód dokonać można, zgodnie pkt 7 ppkt 2 § 5 cyt. rozporządzenia do czasu zbioru plonu głównego danej uprawy.
Z przepisów tych wynika konieczność dokonania lustracji w terenie, celem wypełnienia obowiązkowej treści protokołu. Jest więc to okoliczność istotna dla wyników postępowania, a została pominięta przez organy. Treść notatek i brak podpisów członków komisji (również zgodnie z § 5 pkt 7 ppkt 13 w/w rozporządzenia z 2015 r. element obowiązkowy protokołu) pozwala na poddanie w wątpliwość faktu lustracji, co zresztą konsekwentnie podnosił skarżący. Nieuzyskanie przez organy w tym zakresie zeznań świadków i nieuprawnione pominięcie treści art. 79 § 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom oraz składać wyjaśnienia, było w ocenie sądu naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście WSA w Poznaniu stwierdził, że organ w pierwszej kolejności organ winien sam wyczerpująco ustalić stan faktyczny oraz wyjaśnić rozbieżności i wątpliwości w zakresie okoliczności związanych z dokonaną kontrolą, jej przebiegiem i wynikiem. Nie sposób uznać bowiem, że notatki urzędowe załączone przez Burmistrza Miasta i Gminy Zagórów stanowią pełen i wyczerpujący materiał dla przyjęcia wiarygodności któregokolwiek z protokołów. Sami członkowie komisji podważyli prawidłowość i rzetelność treści zawartych w protokole, w konsekwencji przyjąć należy, że przeprowadzili kontrolę, która w ich ocenie przyniosła inne wyniki.
Wymaganym jest więc przesłuchanie członków komisji na okoliczność zdarzeń związanych ze sporządzeniem obu protokołów, a w szczególności przeprowadzenia samej kontroli. Skoro największe różnice powoduje uznanie 100% szkód w uprawie saradeli, to kwestię tę mogą wyjaśnić przesłuchania członków komisji bądź innych świadków.
Sąd dodał, że wyjaśnienia wymaga zatem też okoliczność, czy protokół z dnia [...] sierpnia 2016 r. faktycznie został sporządzony w tej dacie, co również nasuwa wątpliwości co do faktu dokonania lustracji na miejscu. Także w tym zakresie wymagane są przesłuchania bezpośrednie nie tylko dla wyjaśnienia tych okoliczności, ale i braku podpisów członków komisji. Dopiero ustalenie, że kontrola miała miejsce pozwoli na określenie – czy i na ile protokół z datą [...] sierpnia 2016 r. może być odzwierciedleniem jej wyników.
WSA w Poznaniu podkreślił, że rozporządzenie wymaga dla ustalenia rozmiaru szkód przede wszystkim protokołu, czyli dokonania faktycznej, rzeczywistej kontroli i jej wyniki są wiążące dla ustaleń organu. Dopiero po zakwestionowaniu jej wyników, a przede wszystkim faktu jej przeprowadzenia zasadnym będzie inny sposób szacowania szkód. Niedostatecznym jest ustalenie, że wysokość strat podana we wniosku nie wystąpiła w żadnym z okolicznych gospodarstw, zwłaszcza, że skarżący okoliczności te kwestionuje.
W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania zarówno członków komisji, która miała dokonać oszacowania szkód, jak również wnioskodawcy, co do okoliczności sporządzenia protokołu, w szczególności dokumentu dołączonego do wniosku o udzielenie wsparcia, jak również tego, który nie został przez wnioskodawcę podpisany, a określał straty w uprawach w mniejszej wysokości.
W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Słupcy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej udzielonej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej na 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Przywołując dalej treść § 5 ust. 7 i ust. 8 rozporządzenia z 2015 r. organ przyjął, że protokół, który wpłynął do siedziby Biura Powiatowego w dniu [...] grudnia 2016 r. opatrzony datą [...] sierpnia 2016 r. sporządzony został w późniejszym terminie i stanowi swoistą korektę protokołu, który złożony został wraz z wnioskiem o pomoc w dniu [...] października 2016 r. Nie został on podpisany przez rolnika, co dyskredytuje ten protokół.
Także za niewiarygodny, zdaniem organu, uznać należy protokół załączony do wniosku przez skarżącego, bowiem członkowie komisji zakwestionowali rzetelność i prawidłowość treści w nim zawartych. Wobec powyższego organ uznał za zasadne zasięgnąć informacji ze strony internetowej Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach, który corocznie prowadzi i publikuje informacje o występujących suszach, z których wynikało, że w okresie i na terenie objętym postępowaniem nie wystąpiło zjawisko suszy lub jej zagrożenia w wielkości przekraczającej 75-80%. Z uwagi więc na brak upraw, dla których zostałyby wiarygodnie ocenione straty na poziomie co najmniej 70%, jak również z uwagi na nieprzeprowadzenie lustracji na miejscu, zgodnie z wymaganiami należy odmówić przyznania pomocy.
WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r., przedmiotową skargę oddalił.
Na wstępie Sąd podkreślił, że jest związany oceną prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r. Wskazania te sprowadzały się do wyjaśnienia wątpliwości poprzez dokonanie konkretnych czynności z udziałem świadków, a następnie uwzględnienia treści ich zeznań w korelacji z pozostałym materiałem dowodowym. W ocenie sądu czynności te wykonano prawidłowo, postępowanie uzupełniono o dane z Instytutu Badawczego Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach, a ocena tego materiału nie nosi cech dowolności i poparta jest rzeczowymi argumentami. Świadkowie przesłuchiwani zostali w sposób zgodny z przepisami, z udziałem strony i jego pełnomocnika.
Cel tych czynności był nakreślony jednoznacznie, chodziło o ustalenie, czy i który z protokołów (doręczony przez stronę w dniu [...] października 2016 r., czy przedłożony przez Burmistrza Gminy Zagórów w dniu [...] grudnia 2016r.) był protokołem wiarygodnym, nie tylko z powodów okoliczności jego uzyskania, ale przede wszystkim treści mającej odzwierciedlać fakt dokonania lustracji w terenie.
Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie uznały, że protokoły te nie są środkiem dowodowym mogącym służyć ustaleniu zasadności i rozmiaru pomocy finansowej z tytułu suszy, ale nie z powodu wskazanego w skardze, a mianowicie że protokół z grudnia 2017 r. i przedłożony przez Burmistrza Gminy Zagórów został złożony po terminie, ale dlatego, że zarówno przesłuchani członkowie komisji, jak i sam skarżący przyznali, że lustracji w ogóle nie przeprowadzono. Protokoły nie mogły więc stać się miarodajnym środkiem dowodowym zmierzającym do wykazania rozmiaru szkód. W konsekwencji bez znaczenia pozostają twierdzenia skarżącego o zmianach w tych protokołach z dnia [...] sierpnia czy też [...] października, skoro żaden z nich nie poświadcza objętej nim czynności. Wbrew też twierdzeniom skarżącego organ nie odnosił się w zaskarżonej decyzji do protokołu wizytacji terenowej z zakresu kwalifikowalności powierzchni. Bez znaczenia pozostają też twierdzenia skarżącego o nieprzymuszaniu pracownicy urzędu do zmiany protokołu, jak i odmienna ocena jej zeznań zawarta w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., bowiem, jak wskazano wyżej - żaden z przedłożonych protokołów, w tym również ten przedłożony przez skarżącego nie został sporządzony prawidłowo. Pozostałe zastrzeżenia zawarte w tym piśmie co do przebiegu postępowania, jakkolwiek dowodzą pewnej niestaranności prowadzącego postępowanie, pozostają bez znaczenia na wynik rozstrzygnięcia i nie miały żadnego wpływu na udział strony w postępowaniu, bądź ograniczenie jej praw.
Należało więc przystąpić do uzyskania innych dopuszczalnych środków dowodowych, a były nimi wyniki Monitoringu Suszy Rolniczej prowadzonego przez Państwowy Instytut Badawczy Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach.
W sytuacji niemożności uznania protokołu jako źródła wiarygodnej informacji o rozmiarze suszy, przywołanie danych Instytutu było uzasadnione. Z danych tych wynika jednoznacznie, że zagrożenie suszą w okresie od 11 maja do 10 lipca 2016 r. wystąpiło wyłącznie dla zbóż jarych oraz rzepaku i rzepiku, więc ewentualnym zagrożeniem suszą mogły zostać objęte nast. uprawy: mieszanka zbożowa jara o pow. 3,15 ha, owies o pow. 2,28 ha, jęczmień jary o pow. 0,22 ha. Żadne zaś z nich nie mogły odpowiadać stratom na poziomie 75-80%. Tym samym bez znaczenia dla wyniku sprawy mają faktury związane z zakupem zboża przez skarżącego.
Sąd podzielił stanowisko organu, że rozporządzenie z 2015 r. wymaga dla ustalenia rozmiaru szkód przede wszystkim protokołu, czyli dokonania faktycznej, rzeczywistej kontroli i jej wyniki są wiążące dla ustaleń organu. Dopiero po zakwestionowaniu jej wyników, a przede wszystkim faktu jej przeprowadzenia zasadnym jest inny sposób szacowania szkód. Organy nie naruszyły więc przepisów tego aktu, uzyskując inny dopuszczalny przepisami postępowania środek dowodowy zmierzający do oszacowania szkód.
Końcowo WSA w Poznaniu stwierdził, że skoro organ ustalił, że dana okoliczność nie zachodziła, w tym wypadku susza w rozmiarze podanym przez stronę, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, że nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego. Natomiast przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) w zw. z art. 7, 8, i 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi, mimo iż decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu została wydana z naruszeniem ww. przepisów, tj. organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i zaniechał podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez dopuszczenie się niestaranności i zaniechanie dokonania podstawowej czynności w sprawie tj. przeprowadzenia lustracji gruntów; oddalenie przez Sąd skargi, mimo iż w sprawie organy administracji publicznej dopuściły się uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego prowadzących do niekorzystnych konsekwencji po stronie skarżącego, a także dokonania odmiennych rozstrzygnięć w sprawach podobnych, co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że skarżący winien był przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, mimo iż oczywistym jest, że skarżący nie mógł zapewnić takich środków dowodowych, skoro podstawowym dowodem przy ocenie wysokości strat jest przeprowadzenie lustracji przez odpowiedni organ,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 7 i 8 rozporządzenia z 2015 r. poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności w celu oszacowania szkód w sprawie, mimo nieprzeprowadzenia lustracji w sposób prawidłowy.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału ARMiR, jak również poprzedzającej jej decyzji Kierownika Bura Powiatowego ARMiR w Słupcy z dnia [...] kwietnia 2018. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.
Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie złożył także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że straty w uprawach były szacowane przez organy administracji publicznej niedbale, lecz mimo to inni rolnicy wnioskujący o pomoc i posiadający w taki sam sposób sporządzone protokoły pomoc otrzymali.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skarżący przedkładając protokół z dnia [...] sierpnia 2017 r. spełniał wszelkie kryteria niezbędne do otrzymanie niniejszej pomocy finansowej. Zaznaczył także, że procedura otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych winna zostać poprzedzona odpowiednim działaniem komisji określonym w § 5 ust. 7 i 8 rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyłącznie uchybienia proceduralne organu administracji publicznej doprowadziły do odmowy przyznania pomocy finansowej skarżącemu, a zatem nie sposób uznać, że jest to okoliczność, za którą skarżący ponosi odpowiedzialność.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł dwa zarzuty, spośród których pierwszy, zgodnie z dosłownym brzmieniem tychże zarzutów, odnosi się do mającego miejsce, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenia przez WSA w Poznaniu przepisów postępowania, drugi zaś do uchybienia regulacjom materialnoprawnym.
Mając na uwadze treść przedmiotowych zarzutów, tj. wskazane w ich ramach jako naruszone przepisy, a także twierdzenia przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że w istocie oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają komplementarny charakter, gdyż poprzez nie ich autor dąży przede wszystkim do wykazania nieprawidłowości w zakresie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co zostało jego zdaniem niezasadnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Pomimo więc, że nominalnie drugi z zarzutów został sformułowany przez skarżącego kasacyjnie jako dotyczący uchybienia regulacjom materialnoprawnym, w istocie dotyczy on zagadnień procesowych.
Z uwagi więc na powyższe cechy obu zarzutów skargi kasacyjnej, tj. ich komplementarność, uzasadnione jest łączne odniesienie się do nich.
Ustosunkowując się do obu zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie rozważań w tym przedmiocie podkreślić należy, że Sąd I instancji, dokonując oceny legalności decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r., orzekał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 30 listopada 2017 r., sygn. III SA/Po 719/17. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
To w tym właśnie wyroku zostało przesądzone, że znajdujące się w aktach sprawy protokoły szacowania szkód wymagają weryfikacji, co do ich rzetelności. Winno to zaś nastąpić w drodze przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków. W związku z tym WSA w Poznaniu, w wyroku z 30 listopada 2017 r. wyraźnie stwierdził, że dopiero po zakwestionowaniu wyników szacowania szkód, a przede wszystkim samego faktu jej przeprowadzenia, zasadnym będzie dopuszczenie innego sposobu szacowania szkód.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rozstrzygające sprawę organy zastosowały się do wskazań Sądu, zawartych w wyroku z 30 listopada 2017 r. W następstwie przeprowadzonego w sposób obszerny postępowania dowodowego, obejmującego dowody z przesłuchania świadków, wykazały nierzetelność protokołu z [...] sierpnia 2016 r., na który powoływał się skarżący a co za tym idzie fakt nieprzeprowadzenia lustracji rozmiaru szkód. W tej sytuacji, wobec niepodpisania kolejnego protokołu przez rolnika, zgodnie ze stanowiskiem Sądu, odwołały się do szacowania wysokości szkód, w oparciu o dostępne dane.
WSA w Poznaniu, w zaskarżonym wyroku z 29 października 2019 r., zasadnie więc stwierdził, że zaskarżona decyzja, wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odpowiada prawu.
Skarżący kasacyjnie, dążąc do podważenia stanowiska Sądu I instancji, we wskazanym wyżej zakresie, w sformułowanych przez siebie zarzutach całkowicie pominął przepis art. 153 P.p.s.a., z którego wynikało związanie poprzednio wydanym w sprawie wyrokiem. W twierdzeniach swoich zarzutów zaakcentował natomiast dopuszczenie się przez organy uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego, tymczasem zakres spoczywających na nich obowiązków w tym zakresie i kierunek niezbędnych do przeprowadzenia w tym względzie ustaleń, został wyraźnie nakreślony przez Sąd w prawomocnym wyroku.
W związku z powyższym, mając na względzie to, że rozstrzygające sprawę organy zastosowały się do wskazań Sądu, nie sposób jest więc przyjąć, że WSA w Poznaniu dokonując ponownie oceny legalności ostatecznego w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcia, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.
Potwierdzeniem naruszenia tych regulacji nie może być także stwierdzenie Sądu I instancji, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym, w sytuacji zakwestionowania rzetelności protokołu podpisanego przez skarżącego, celem wykazania podawanych przez siebie strat w uprawach, skarżący winien był przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń w tym właśnie zakresie. Taka jest bowiem konsekwencja wykluczenia miarodajności protokołu szacowania szkody, a także uznania przez WSA w Poznaniu, w poprzednio wydanym wyroku, zasadności odwołania się do szacowania.
W tym miejscu zaznaczyć jedynie należy, że nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA w Poznaniu, wyrażonym w wyroku z 30 listopada 2017 r., skarżący kasacyjnie winien był zaskarżyć ten wyrok. Skoro zaś orzeczenie to stało się prawomocne, to jest ono wiążące zarówno dla stron jak i organów, a także sądów, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W kwestii drugiego z zarzutów, określonego w skardze kasacyjnej jako zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, aktualne pozostają wyżej przytoczone argumenty, dotyczące niezasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Dodać jedynie należy, co już zasygnalizowano na wstępie niniejszych rozważań, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, gdyż w istocie ma on procesowy charakter, jako że dotyczy rodzaju i zakresu czynności podejmowanych w celu przeprowadzenia niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Materialnoprawny aspekt objętej nim problematyki nie wynika ani z przytoczonych w tym zarzucie, jako naruszonych, regulacji, ani też ich twierdzeń.
W zakresie tego rodzaju tematyki, jaka obejmuje czynności prowadzone celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, rozstrzygającym jest argument dotyczący wypełnienia wskazań WSA w Poznaniu, zawartych w poprzednio wydanym w sprawie wyroku. Uczynienie im zadość wyklucza możliwość uznania za zasadne, twierdzeń skarżącego kasacyjnie, kwestionujących prawidłowość podjętych w sprawie czynności wyjaśniających.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.