I GSK 2011/22

I GSK 2011/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3604/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-24
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3604/21 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr FG6.4145.2.2021.QBI w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3604/21 oddalił skargę G. Z. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr FG6.4145.2.2021.QBI w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.
G. Z. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
Na podstawie art. 174 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) powyższemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, podczas gdy organ II instancji nie wyjaśnił całościowo stanu faktycznego sprawy oraz nie rozważył i nie uwzględnił słusznego interesu strony, jak również dopuścił się naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz pozbawił strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia wniesionej skargi;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego przy piśmie z dnia 26 lutego 2019 r., uzupełnione pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r., nie spełniają wymogów ww. przepisu, podczas gdy pełnomocnik skarżącego przedstawił w ww. pismach okoliczności, na które zgłoszone zostały poszczególne wnioski dowodowe, które to wnioski miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ II instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości dotyczącej przedmiotowej inwestycji na okoliczność wyjaśnienia przebiegu poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego oraz odbiorów inwestycji nie umożliwi wyjaśnienia tej kwestii, podczas gdy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu uznać należy w przedmiotowej sprawie za podstawową kwestię, jaką winien dokonać organ II instancji, a dokumenty powstałe po dokonaniu oględzin powinny zostać przekazane również biegłemu na potrzeby wydania opinii, czego nie dopatrzył się Sąd I Instancji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powyższemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;
1. art. 168 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie za organem II instancji, że dotacja nie została wykorzystana w terminie, podczas gdy do dnia 31 grudnia 2014 r. doszło do zapłaty, która korespondowała z konkretnym celem, na który środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc dotacja została przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz została dokonana w terminie, w jakim zadanie na które dotacja została przyznana miało zostać zrealizowane.
2. art. 149 ust. 1 u.f.p. i art. 49 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 listopada 2006 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 8 ust 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 168 ust. 1 u.f.p. i art. 168 ust. 6 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie za organem II instancji, że w sprawie o zwrot dotacji nie ma znaczenia fakt udzielenia dotacji udzielonej po terminie uniemożliwiającym jej terminowe wykorzystanie oraz, że dokonanie zwrotu dotacji udzielonej po terminie uniemożliwiającym terminowe jej wykorzystanie nie stanowi naruszenia zasady bezwzględnego zakazu finansowania zadań zleconych z dochodów własnych gminy;
3. art. 168 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie za organem II instancji, że zwrot części dotacji następuje w wysokości obejmującej również zapłacony podatek VAT.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej nieodzowne jest wskazanie, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał aż dwa wyroki. W prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2020 r., V SA/Wa 423/20 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentem urzędowym jest w szczególności wyrok sądowy. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji prawnej, z której wynikałoby, że ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu wiążą organ administracji publicznej, jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że wynikająca z art. 11 p.p.s.a. zasada, związania sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, powinna być analogicznie stosowana przez organ w toku postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25.06.1993 r., sygn. akt III SA 262/93, z 8.04.2011 r., sygn. akt II FSK 2070/09, z 4.02.2020 r., sygn. akt II OSK 825/18, z 17.01.2020 r., sygn. akt II GSK 2002/17). Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. To, co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny nie może być już odmiennie dowodzone w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, natomiast okoliczności potwierdzone w sentencji tego wyroku należy uznać za udowodnione.
Sąd dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że w stosunku do pięciu osób, które podpisały protokół końcowego odbioru robót z 15 grudnia 2014 r., zapadły prawomocne skazujące wyroki karne co do poświadczenia nieprawdy w tym protokole. W opisach znamion czynu zawartych w sentencjach tych wyroków sąd karny zawarł ustalenia, z których wynika, że osoby skazane poświadczyły nieprawdę, podpisując protokół odbioru końcowego datowany na dzień 15.12.2014 r. wskazując, iż wszystkie roboty budowlane wykonano w okresie od 24.10.2014 r. do 15.12.2014 r. o łącznej wartości 972 604,14 złotych brutto oraz, że jakość wykonanych prac była dobra, poświadczając tym samym zakończenie prac budowlano-remontowych na obiekcie Szkoły Podstawowej w G. W. w terminie do 15.12.2014 r., podczas gdy w rzeczywistości do 15.12.2014 r. nie zakończono wszystkich prac na wskazanym obiekcie, bowiem do realizacji pozostały jeszcze roboty budowlane na dzień 16 stycznia 2015 r. o wartości 251 151 złotych, a prace były kontynuowane do dnia 16 listopada 2015 r. kiedy to uzyskano pozwolenie na użytkowanie obiektu. W sentencjach powołanych wyroków karnych stwierdzono ponadto poświadczenie nieprawdy co do zakończenia wszystkich robót do 15.12.2014 r. poprzez wpisy w dzienniku budowy, wystawienie przez wykonawcę faktury z 23.12.2014 r. za wykonanie robót budowlanych o wartości 972 604,14 złotych brutto oraz wystawienie przez inspektora nadzoru inwestorskiego faktury z 23.12.2014 r. za sprawowanie nadzoru inwestorskiego o wartości 36 000,00 zł brutto.
Sąd ponadto wskazał, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględniły zawartego w sentencjach prawomocnych wyroków skazujących opisu znamion czynu, obejmującego m.in. wartość prac niewykonanych na dzień 16 stycznia 2015 r., ustalonych na kwotę 251 151 zł, natomiast dokonały ustaleń faktycznych na podstawie opinii biegłego R. A., z której dowód został przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i który ustalił wartość niewykonanych prac na dzień 16 stycznia 2015 r. na kwotę 362 782,61 zł. Powyższe stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., gdyż zawarte w sentencjach skazujących wyroków karnych ustalenie sądu karnego, co do wartości niewykonanych robót na dzień 16 stycznia 2015 r., było wiążące dla organów. Organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a., istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, a w rozpoznawanej sprawie organy takiego przeciwdowodu nie przeprowadziły. Opinia biegłego R. A. nie może być uznana za taki przeciwdowód ponieważ, jak wynika z akt administracyjnych, powstała ona przed wydaniem powołanych wyżej wyroków karnych i była ona znana sądowi karnemu w momencie wyrokowania, gdyż sąd ten wcześniej zwracał się do organów o wydanie odpisu tej opinii.
Końcowo Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, mając na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu, dokona ponownie ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności stwierdzonych w treści sentencji prawomocnych skazujących wyroków karnych Sądu Rejonowego w S.: z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt. II K[...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt II K [...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt II K [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...].
Naczelny Sąd Administracyjny miał istotny powód w przytoczeniu ustaleń i zaleceń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20. Otóż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustanowiona w nim zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Dodać należy, co jest oczywiste, że oceną prawną oraz wskazaniami odnośnie wytycznych skierowanych do organów administracyjnych związany jest w tej sprawie również Naczelny Sąd Administracyjny.
W dalszej kolejności nie sposób pominąć tego, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przez organy administracyjne, a za nimi przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku postanowień art. 153 p.p.s.a. oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nawet nie podjął próby zakwestionowania wykonania wytycznych i zaleceń Sądu wynikających z wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20. Z perspektywy Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to tyle, że zalecenia te i wytyczne zostały zrealizowane w dalszym postępowaniu prawidłowo.
Konsekwencją przedstawionego stanu rzeczy jest niezasadność wszystkich zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W zarzutach tych bowiem (w szczególności procesowych) autor skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem zaprezentowanym w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20, co pozostaje oczywiście nieskuteczne.
Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego opierają się na wadliwym zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa jednak skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi. W realiach tej sprawy zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. W konsekwencji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).