I GSK 1989/22

I GSK 1989/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 5010/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1371
§ 15 ust. 1a
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłaty pomocy finansowej na operacje typu Modernizacja gospodarstw rolnych w ramach poddziałania Wsparcie inwestycji w  gospodarstwach rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U. 2020 poz 217
art. 67b ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U. 2021 poz 904
art. 7 ust. 3
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5010/21 w sprawie ze skargi J. N. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 września 2021 r. nr OR15-65000-OR1531983/20 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5010/21, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi J. N. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 września 2021 r. w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od przedmiotowego wyroku Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożyła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Organ skargę kasacyjną oparł:
1. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 z późn. zm. dalej: ppsa), tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
1) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i w konsekwencji niezastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904) do stanu faktycznego sprawy, albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego, tj. przed, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia wykonawczego, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
2) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu § 15 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 719 z późn. zm.).
3) pominięcie zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nie przyjęcie przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904), albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego, tj. przed, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia wykonawczego, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
2. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 z późn. zm, dalej: ppsa), tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzucono, w szczególności naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 ww. ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904), poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904), albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego, tj. przed § 15 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2101), gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia wykonawczego, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
2) art 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2101) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie § 15 ust. 1a ww. rozporządzenia do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepis ten nie powinien być zastosowany do oceny prawidłowości działania organu, gdyż do stanu faktycznego sprawy organ prawidłowo zastosował art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904), albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego.
W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
Wskazując na powyższe Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz organu według norm przepisanych oraz o wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie.
Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu, jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy, skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
Z kolei w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy.
W niniejszym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a skarżący kasacyjnie organ podniósł zarówno zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Odnosząc się do tak sformułowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pomimo przytoczenia w niej obu postaci zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wszystkie one dotyczą w istocie jednego problemu, jaki stanowią prawne podstawy procedowania ARMiR, w przedmiocie wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym, w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku. Odmiennością cechuje się jedynie ostatni z zarzutów, oznaczony w skardze kasacyjnej pkt 1.3.
Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej cechują się komplementarnością, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.
I tak, w omawianym zakresie stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w tym aspekcie, który dotyczy podnoszonego w ramach zarzutów określonych jako procesowe, wadliwości (braków) uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w szczególności w odniesieniu do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji odniósł się bowiem do relacji całości unormowań przepisu § 15 (w tym także do jego ust. 1a) rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem aspektów mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, do art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, które Sąd przytoczył w uzasadnieniu in extenso. W tym właśnie zakresie, właśnie z uwagi na rezultaty dokonanej wykładni wskazanych wyżej przepisów, podkreślił odmienność przesłanek zastosowania rozwiązań wynikających z § 15 rozporządzenia oraz wyżej wskazanych regulacji ustawowych. Na tej to podstawie WSA stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozwiązania ustawowe mają w tym wypadku pierwszeństwo stosowania.
Z uwagi na powyższe nie sposób jest więc stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku nie zawiera podstawy prawnej jego wydania oraz jej wyjaśnienia. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej, oparty generalnie na twierdzeniach odnośnie uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., można uznać za zasadny jedynie w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie poddaje się kontroli, z uwagi na brak tych elementów uzasadnienia, które stanowi wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia.
Sąd I instancji wyjaśnił bowiem swoje stanowisko, z odwołaniem się do podstaw prawnych, na podstawie których zostało ono wypracowane. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozpatrując kwestię relacji § 15 rozporządzenia wykonawczego WSA w Warszawie odnosił się również do art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, zamiast wyłącznie do art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, na który to przede wszystkim powołał się organ w swojej decyzji, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Ten bowiem determinowany był przede wszystkim przyjęciem, że rozwiązania przewidziane w § 15 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone przepisami ustaw i to na ich podstawie winien organ procedować w sprawie wniosku skarżącego.
Jeżeli zaś chodzi o samą relację pomiędzy przepisami rozporządzenia wykonawczego a przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju czy też ustawy zmieniającej, to na wstępie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ podnosi przedmiotową kwestię zarówno w ramach zarzutu, który określił jako dotyczący prawa procesowego, jak również zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Tymczasem zarówno regulacje rozporządzenia wykonawczego, jak i wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawowe, czy to art. 67b ust. 1 i ust. 2 o wspieraniu rozwoju, jak i art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, mają cechy właściwe przepisom postępowania. Tego rodzaju wadliwość jednego z zarzutów nie uniemożliwiła jednak ustosunkowania się do podnoszonej przez skarżący kasacyjnie organ problematyki, dotyczącej wzajemnych relacji rozwiązań funkcjonujących na gruncie rozporządzenia wykonawczego oraz ustaw.
Dokonując oceny stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do przypisania mu błędu czy to w kwestiach wykładni czy też zastosowania wymienionych w zarzutach regulacji.
WSA w Warszawie słusznie zauważył, że rozwiązania przyjęte w § 15 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone, a reguły procedowania wynikające najpierw z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, a następnie zmodyfikowane przez art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, wprowadzające istotne zmiany w tym względzie, obejmowały jedynie sytuacje, w których niespełnienie warunków przyznania pomocy wynikało z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zakres przedmiotowy tych ostatnich regulacji był więc węższy tego, jaki wynikał z § 15 rozporządzenia wykonawczego.
Niezależnie od powyższego dodać także należy, że z uwagi na niestwierdzenie tożsamości regulacji rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustaw, tj. ustawy o wspieraniu rozwoju oraz ustawy zmieniającej, nie sposób jest przyjmować, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że te ostatnie mogły doprowadzić do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia, w określonym zakresie.
Podobnie nie można pominąć tego, że intencją, jaka przyświecała ustawodawcy w zakresie wprowadzenia rozwiązań wynikających między innymi z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, było zabezpieczenie praw stron ubiegających o określone formy wsparcia, w sytuacji obowiązywania ograniczeń wynikających z walką ze skutkami epidemii. Z tego już tylko względu stwierdzić należy, rezultaty funkcjonalnej wykładni wprowadzonych w tym celu przepisów stoją na przeszkodzie do przyjęcia, że tego rodzaju rozwiązania mogły prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej osób ubiegających się o wsparcie.
Końcowo zauważyć należy, że jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być uchylenie rozwiązań przyjętych w § 15 rozporządzenia wykonawczego, to w ramach wprowadzanych regulacji winien on był zamieścić jednoznaczne postanowienia w tym względzie. Skoro jednak nie uchylił regulacji rozporządzenia wykonawczego, ani nie wprowadził odpowiednich reguł kolizyjnych w tym zakresie, to wątpliwości co do stosowania konkretnych rozwiązań nie można rozstrzygać na niekorzyść stron, zwłaszcza gdy pierwotne rozwiązania były dla nich względniejsze w jakimkolwiek aspekcie, obejmującym chociażby dwukrotne wzywanie do uzupełnienia braków wniosku, jak to przewiduje § 15 rozporządzenia wykonawczego.
W przypadku oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 1.3 zarzutu pominięcia zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nie przyjęcie przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904), należy wskazać, że zarzut ten nie może odnieść skutku pożądanego przez skarżącego kasacyjnie już tylko z tego względu, że pismo procesowe organu w postaci odpowiedzi na skargę nie jest rozstrzygnięciem podlegającym ocenie Sądu w ramach kontroli sądowadministracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.