Pełny tekst orzeczenia I GSK 1735/21

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1783/20 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Głównej Komisji orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 23 stycznia 2020 r., nr BDF1.4800.86.2019 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1783/20 na podstawie art. 151 art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. D. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 23 stycznia 2020 r., nr orzeczenia sygn. akt [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

B.D. od powyższego wyroku złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, w przypadku nieuwzględnienia powyższego to o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 28 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 289, dalej: "ustawa"), poprzez jego błędna subsumcję i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy stopień szkodliwości dla finansów publicznych w wyniku naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znikomy;

- naruszenie art. 33 ustawy poprzez jego błędną subsumcję i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy naruszenie dyscypliny finansów publicznych wyczerpuje znaczny stopień szkodliwości dla finansów publicznych, a nadto że Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, dalej: "Komisja", prawidłowo oceniła wymierzenie kary nagany w kontekście relacji wysokości skutku finansowego do wysokości kwoty środków publicznych przekazanych do dysponowania w roku budżetowym podmiotowi niezaliczonemu do sektora finansów publicznych, w kontekście uwzględnienia motywów i sposobu działania, okoliczności działania lub zaniechania, właściwości;

- warunków osobistych osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenia zawodowego, sposobu wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowania po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych;

- naruszenie art. 36 ustawy poprzez jego błędną subsumcję i w konsekwencji błędne wykluczenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary lub wymierzenia kary łagodniejszego rodzaju, biorąc pod uwagę okoliczności łagodzące, w szczególności działanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach, wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych, przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1, p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I Instancji dokonał niepełnej kontroli zgodności z przepisami prawa działań Komisji, co w konsekwencji skutkowało nie uwzględnieniem skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez powielenie błędnych ustaleń faktycznych organu, brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do

wydania zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, że

nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary lub wymierzenia kary łagodniejszego rodzaju.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów oraz przedstawił stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a .

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Rozpoczynając od zarzutów odnoszących się po przepisów postępowania, należy wskazać, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, nie służy on do podważania ustaleń faktycznych, czy braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis ten nie otwiera drogi do kwestionowania takiego stanu rzeczy, w którym pominięto określone okoliczności w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia. Uchybienie takie trzeba bowiem wiązać z wcześniejszym etapem postępowania sądowego i odnoszącymi się do niego stosownymi regulacjami prawnymi. Uzasadnienie stanowi wyłącznie rekapitulację ustaleń faktycznych oraz toku rozumowania Sądu. Jest więc aktem procesowym o wtórnym charakterze w stosunku do samego rozstrzygnięcia sprawy ( (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 29/05; LEX nr 172998) Tego rodzaju zarzutów wnosząca skargę kasacyjną jednak nie uczyniła, a to uniemożliwia skuteczne podważenie wyroku w oparciu o zarzut wadliwości uzasadnienia. Należało zatem w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się uchybień w zakresie poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami w nim obowiązującymi, natomiast WSA dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu. Nie można kwestionować dokonanych przez organ lub Sąd ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Zgodnie z art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 1440 ze zm.), dalej: "u.n.d.f.p", naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Co do wymiaru kary u.n.d.f.p, przewiduje zamknięty katalog kar: upomnienie, naganę, karę pieniężna oraz zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi (art. 32 ust. 1). Wymiar tych kar ma charakter uznaniowy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.n.d.f.p, organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA "Okoliczność, że organ wymierza karę według swojego uznania nie oznacza jednak dowolności w ramach ustawowego katalogu kar, w tym możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, lecz wydając orzeczenie organ ma obowiązek dokonać wszechstronnej oceny rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych" (patrz: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1092/09). Karę upomnienia można wymierzyć w szczególności w przypadku, gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny (art. 35 u.n.d.f.p). W świetle zaś art. 34 a pkt 2 "u.n.d.f.p", karę pieniężną albo karę nagany można wymierzyć w szczególności w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znaczny, z tym że jeżeli wskutek naruszenia: (...) bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia zaciągnięto zobowiązanie lub dokonano wydatku w znacznej wysokości wymierza się karę pieniężną.

Zgodnie z art.261 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 869 ze zm.), dalej: "u.f.p.", kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne, w tym zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., inne niż kredyt i pożyczka, do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.

Ze sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej (o symbolu Rb-28S) za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 czerwca 2018 r. wynikało, że przy planie finansowym 60 000 zaangażowanie wydatków w dz. 801, rozdziale 80115 § 4300 wynosiło 44.370,78 zł a wydatki na realizację spornych umów w 2018 r. wyniosły 27.869,75. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, spowodowanie zaciągnięcia zobowiązania przekraczającego plan finansowy o 12.240,53 zł, czym Obwiniony naruszył art. 261 u.f.p.

Z kolei w oparciu o art. 228 ust. 2 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań, o których mowa w ust. 1. W zakresie umów określonych w ust. 1 pkt 2 przekazanie uprawnień może dotyczyć także umów, z których wynikają zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2. Umowy zawarte w dniu 18 lipca 2018 r. z firmą K. sp. z o.o. obejmowały okres 36 miesięcy, począwszy od dnia podpisania protokołu odbioru systemu. W rezultacie zadania realizowane na podstawie tych umów powinny być ujęte w 2018 r. jako przedsięwzięcie w wieloletniej prognozie finansowej gminy miejskiej L. (co na dzień podpisywania umów nie miało miejsca). Wniosek o zwiększenie środków zaplanowanych w Wieloletniej Prognozie Finansowej (WPF) na lata 2018 - 2038 dla Zespołu Szkół został sporządzony dopiero w dniu 27 września 2018 r. Zatem Sąd I instancji słusznie zaaprobował ocenę GKO, że wobec braku upoważnienia udzielonego przez organ wykonawczy gminy do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją zamieszczonych w wieloletniej prognozie finansowej przedsięwzięć lub z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy, Obwiniony swoim działaniem naruszył art. 228 ust. 2 u.f.p.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 u.n.d.f.p, który stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Powołane okoliczności: uzyskania nieformalnej zgody przez Obwinionego na zawarcie umów, poczynienie znacznych oszczędności, mających być wynikiem zawartych umów, podniesienia bezpieczeństwa uczniów poprzez zaciągnięcie spornych zobowiązań, nie zmieniają ustalonego faktu, że skarżący kasacyjnie swoim działaniem naruszył art. 261 u.f.p. oraz 228 ust. 2 u.f.p. Należy zgodzić się z aprobatą Sądu I instancji co do określenia w uzasadnieniu orzeczeniu GKO, istoty sprawy, którą nie jest ocena czy zaciąganie zobowiązań było zasadne. Zarzut wobec Obwinionego sprowadza się do tego, że zobowiązanie zaciągnięto bez odpowiedniego zabezpieczenia środków na te zobowiązania. Te środki co do zasady powinny być zabezpieczone w planie finansowym, przy czym zobowiązania na kolejne lata nie mogą być zabezpieczone w planie finansowym dlatego powinny być przewidziane w WPF. Jak wynika ze sporządzonego w dniu 27 września 2018 roku tj. już po zawarciu umowy w dniu 18 lipca 2018 roku wniosku o zwiększenie środków w WPF zobowiązanie zaciągnięto na lata 2018-2021 w łącznej wysokości 244.027,08 zł. Uwzględniając w szczególności dużą wartość zobowiązań zaciągniętych bez odpowiedniego zarezerwowania na nie środków nie ma podstaw do przyjęcia, że działanie Obwinionego wbrew powszechnie znanym regułom zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych charakteryzuje się znikomą szkodliwością czynu dla finansów publicznych.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 33 i 36 u.n.d.f.p, na co wskazywał już Sąd I instancji, wskazując okoliczności nałożenia kary nagany przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia GKO, a które przemawiają za dokonaną oceną. Trzeba również wskazać, że zgodnie z art. 34 a u.n.d.f.p, karę pieniężną albo karę nagany można wymierzyć w szczególności w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znaczny, z tym że jeżeli wskutek naruszenia: (...) bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia zaciągnięto zobowiązanie lub dokonano wydatku w znacznej wysokości. GKO wyjaśniła, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia w znacznej wysokości, w kwocie ponad 240.000 zł. Spośród tych dwóch kar, kara nagany jest karą najlżejszą. GKO wskazała nadto, że nie odnalazła przesłanek pozwalających na złagodzenie kary poprzez odstąpienie od ukarania. W ocenie składu orzekającego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że GKO nie mogła wymierzyć w okolicznościach przedmiotowej sprawy innej kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwe uznał powyższe ustalenia organów za słuszne i zgodne z przepisami prawa, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego ani materialnego. W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.