I GSK 1676/19

I GSK 1676/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Joanna Salachna
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 234/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-06
I GZ 479/18 - Postanowienie NSA z 2019-01-15
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 234/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 6 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 234/18, w wyniku rozpoznania skargi Grupy Producentów Warzyw A. sp. z o.o. w M. (dalej: spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z 14 listopada 2017 r., nr 72/16/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z 17 sierpnia 2018 r., nr 27/OR06/16, w przedmiocie zawieszenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Spółka 25 stycznia 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania).
Dyrektor ARiMR decyzją z 24 kwietnia 2013 r. przyznał spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 86.781,81 zł oraz przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 3.067.293,56 zł.
Postanowieniem z 15 października 2015 r., Dyrektor ARiMR wznowił postępowanie zakończone decyzją z 24 kwietnia 2013 r., a następnie decyzją z 10 marca 2016 r. uchylił w całości decyzję z 24 kwietnia 2013 r. o przyznaniu Grupie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 82.375,55 zł oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 2.949.146,21 zł.
Prezes ARiMR decyzją z 27 lipca 2016 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Dyrektor ARiMR decyzją z 17 sierpnia 2016 r. przyznał pomocy finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 2.949.146,21 zł. Łączna kwota przyznanej pomocy finansowe wyniosła 3.031.521,76 zł.
Prezes ARiMR decyzję z 14 listopada 2017 r. uchylił w zaskarżonej części decyzję z 17 sierpnia 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej z 24 kwietnia 2013 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 82.375,55 zł oraz odmowy przyznania na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 2.949.146,21 zł, oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną z 24 kwietnia 2013 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 82.375,55 zł oraz odmowy przyznania na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 2.949.146,21 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 82.375,55 zł oraz odmowy przyznania na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 3 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 2.949.146,21 zł.
Prezes ARiMR wskazał, że postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt RP I Ds.29.2017 Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w Warszawie przy ul. Poleczki 33 do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w ARiMR m.in. przez spółkę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz UE oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 w zw. z art. 297 § 1 w zw. 11 § 2 kk.
W ocenie Prezesa ARiMR kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę w zakresie opisanego wyżej oszustwa uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Czytelna treść art. 115 ust. 2 rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; dalej: rozporządzenie 543/2011) wskazuje, iż już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa a nie wniesienie aktu oskarżenia czy też wydanie w sprawie wyroku przez sąd stanowi przesłankę zawieszenia płatności.
Odnosząc się do ujawnienia kwestii związanej z kosztami transportu z terenu siedziby Grupy do magazynu odbiorcy oraz sporządzenie przez uprawnioną osobę kosztorysu remontu budynków przechowalni i budynku biurowo socjalnego, organ wyjaśnił, że może ona stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można wykluczyć, że z przedmiotowych dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Stwierdził, że wyjaśnienie na podstawie otrzymanych informacji w sprawie kosztów transportu oraz kosztorysu powykonawczego, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; dalej: kpa).
Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzje wznowieniowe obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku WSA przypomniał, że decyzja Prezesa ARiMR zapadła na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z 24 kwietnia 2013 r. Podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy czym WSA podkreślił, że pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania.
WSA wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, iż nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest uzyskanie przez organ szacunków grupy dotyczących kosztów transportu oraz opinii dotyczącej kosztów związanych z zakupem i remontem zabudowań realizowanych przez grupę w ramach wsparcia uzyskanego z ARiMR. Wyjaśniono, że w przypadku spółki koszty transportu wewnętrznego nie wystąpiły, zaś żaden przepis prawa nie stanowi, aby koszty transportu zewnętrznego nie mogły być wliczane do wartości produkcji sprzedanej. Wskazano, że 28 sierpnia 2015 r. odnotowano wpływ opinii dotyczących kosztów nabycia oraz remontu budynków przechowalni warzyw oraz budynku biurowo socjalnego sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę, powołanego przez Dyrektora ARiMR, które zawierały szacunki odmienne od tych, które były podstawą przyznania płatności w decyzji.
WSA uznał, że organy nie wykazały w sposób przekonywujący, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchyleniem decyzji ostatecznej z 24 kwietnia 2013 r. i orzeczeniem na nowo o przyznaniu płatności na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania na niekorzyść strony.
Z akt administracyjnych sprawy, że w postępowaniu zwyczajnym, organ I instancji uznał przedstawione przez spółkę dowody za wiarygodne. Znane mu były również kosztorysy powykonawcze z 31 grudnia 2012 r. dotyczące przebudowy budynków nr 2 i 3. Dyrektor ARiMR wydając ww. decyzję dokonywał ich analizy i weryfikował poszczególne elementy. Ponadto wskazał w uchylonej decyzji, że przeprowadzona od 28 marca do 5 kwietnia 2013 r. kontrola w siedzibie spółki nie stwierdziła dodatkowych nieprawidłowości mających wpływ na przyznanie pomocy finansowej. Uznać więc należy, że ww. dowody zostały przez organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym ocenione jako w pełni wiarygodne. Na ich zaś podstawie organ dokonał ustalenia, że wykazywane przez stronę koszty inwestycji, zostały przez nią poniesione i są w pełni rynkowe i kwalifikowane.
WSA podkreślił, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Ponadto WSA stwierdził, że organy ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są lakoniczne.
Z kolei Prezes ARiMR w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Nie wypowiedział się w zakresie "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Opinia biegłego została sporządzona 7 sierpnia 2015 r., a zatem po wydaniu decyzji ostatecznej, przez co nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto w opinii biegły zaznaczył, że podstawą do oceny wysokości kosztów poniesionych na remont przebudowę przedmiotowych budynków były przedstawione kosztorysy powykonawcze, które podlegały już w trakcie kontroli na miejscu analizie pod kątem potwierdzenia spełnienia przez grupę warunków pomocy finansowej z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia MRiRW.
Odnosząc się do kwestii związanej z kosztami transportu z terenu siedziby Grupy do magazynu odbiorcy WSA wskazał, że dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy finansowej za drugie półrocze 2012 r. nie zawierały informacji o kosztach transportu. Prawidłowo wskazano na kwotę kosztów transportu zewnętrznego w wysokości 55.078,26 zł, jako nową okoliczność w sprawie, która istniała w dniu wydania decyzji o przyznaniu Grupie spornej pomocy finansowej.
W tym kontekście WSA zauważył, że z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji z 24 kwietnia 2013 r. była przeprowadzona kontrola w zakresie wniosku Grupy za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej. Kontrola na miejscu miała za przedmiot m.in. ustalenie, czy wartość produktów sprzedanych nie obejmuje kosztów transportu zewnętrznego. Wynika to z załącznika nr 6/251 do protokołu z czynności kontrolnych, w którym inspektorzy przeprowadzający kontrolę wskazali, że wartość produktów sprzedanych zadeklarowana we wniosku o przyznanie pomocy finansowej została skalkulowana na etapie "loco-grupa producentów", zaś w ustaleniach końcowych nie wpisano kodu pokontrolnego WA2, który potwierdzałby, że w odniesieniu do podmiotu kontrolowanego wartość produktów sprzedanych uwzględnia koszty transportu zewnętrznego.
W związku z tym WSA uznał, że organ wznowieniowy winien ustalić, czy wskazana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję ostateczną z 24 kwietnia 2013 r., z uwagi na fakt, że nie wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Z uwagi na zakres kontroli na miejscu jako niewystarczające dla wykazania istnienia przesłanki wznowieniowej należy uznać przy tym zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, iż nieprawidłowość w zakresie kosztów transportu dotyczyła podmiotów w całym kraju, a jej stwierdzenie wynikało z działań audytowych prowadzonych przez służby unijne.
W związku z powyższym, WSA uznał zasadność zarzutów naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
WSA stwierdził, że Prezes ARiMR, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 kpa), nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z 24 kwietnia 2013 r. oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy, biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.
Z uwagi na powyższe, WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa) uchylił decyzje obu instancji.
W wytycznych WSA wskazał, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien w szczególności jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny i przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 kpa.
Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 141 § 4 ppsa przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto – w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości".
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.
Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, stąd też został rozpoznany w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie zarzuca brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.
Po drugie, z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ zarzuca WSA, iż uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być zastosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. L 138 z 2017 s. 4 ze zm.). Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tego przepisu, tylko zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, bez żadnego wyjaśnienia i wskazania w zakresie dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. WSA sformułował w tym zakresie klarowną uwagę, po uprzednim przedstawieniu stanu prawnego.
Po trzecie, przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia.
W związku z powyższym nietrafne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że brak interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku WSA. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ppsa.
Drugi z zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – w tej kwestii, oprócz przywołania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazał jedynie, że "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego operatu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa" (s. 6-7). Zatem organ nie poczynił jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i dokonał ich kontroli.
Na tle powyższego zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. Taki stan sprawy uzasadniał uchylenie decyzji i nakazanie organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.
Rozpoznawany zarzut jest bezpodstawny także z innych względów. Niesłusznie bowiem skarżący kasacyjnie argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. Odnosząc się do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby WSA orzekał w przekonaniu, iż w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim NSA podziela pogląd WSA, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Należy zauważyć, że w przypadku ustalenia ex post, iż wartość inwestycji zrealizowanej różni się (jest niższa) od wartości inwestycji, która oszacowana została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie wypełnia przesłanek bycia nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję. Nawet jeśliby uznać, że jest to nowa okoliczność, która nie była wcześniej znana organowi, to nie istniała ona w dniu wydania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania. Na przykład w wyroku z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 kpa". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".
Powyższe prowadzi do wniosku, że błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.
Przechodząc do konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skarżącej wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wartość rynkowa inwestycji spółki nie może stanowić nowej okoliczności w sprawie uzasadniającej wznowienie. Zważywszy, że wszystkie kosztorysy dotyczące kosztów inwestycji były organowi przedstawione jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej i przez ten organ zaakceptowane bez żadnych zastrzeżeń. Trudno zatem uznać, że formułowana rzekomo nowa okoliczność nie była organowi znana w dniu wydania pierwotnej decyzji.
Z kolei kwestionowane przez organ koszty transportu wewnętrznego i zewnętrznego były przedmiotem kontroli organu przed wydaniem pierwotnej decyzji organu. Tak więc z tych samych powodów, co wartość rynkowa, nie mogą stanowić nowej okoliczności, uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że każda z podnoszonych przez skarżący kasacyjnie organ "nowych" okoliczności stanowi w istocie odmienną ocenę okoliczności organowi znanych na etapie pierwotnego postępowania administracyjnego, co nie może prowadzić do skutecznego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.
Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.
Zgodnie z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 – Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
Naczelny Sąd Administracyjny ponownie stwierdza, że WSA trafnie oparł się przy interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. W wyroku tym celnie przyjęto, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Organ co prawda stwierdza, że "z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.
Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie – wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków. Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123, regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owo "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje w dalszej części skargi skarżący kasacyjnie, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 kpa). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenie postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń) sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania – ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem – jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 kpa, a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. W świetle przedstawionych rozważań postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejszy wyrok jest kolejnym i spójnym z wydawanymi w sprawach o podobnych stanach faktycznych i prawnych (p. np. wyroki NSA z: 5 stycznia 2022 r., sygn. I GSK 2735/18; 5 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3020/18).
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz spółki 240 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.