I GSK 1657/24

I GSK 1657/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Jacek Surmacz
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Ke 345/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-09-26
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 15 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 345/24 w sprawie ze skargi S. D. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 150500/71/2024-RED-P-438 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 345/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. (dalej: skarżący kasacyjnie) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 150500/71/2024-RED-P-438 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 150500/71/2024-RED-P-295.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając wyrok WSA w Kielcach w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 858 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1771, dalej: "rozporządzenie") - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi lex specialis w stosunku do przytoczonych przepisów rozporządzenia, a co za tym idzie nieprawidłowego przyjęcia, że należności zapłacone na skutek upomnienia przesłanego stronie przez organ administracji, wbrew regulacjom zwartym w rozporządzeniu, należy zaliczać na należności wskazane w upomnieniu, pomimo istnienia wcześniejszych należności składkowych.
2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. § 24 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że wpłaty dokonane przez skarżącego wskazane w upomnieniach wystawionych i doręczonych przed wystawieniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tytułów wykonawczych winny być rozliczone zgodnie z § 24 rozporządzenia, a nie stosownie do treści § 12 rozporządzenia podczas gdy prawidłowe rozumienie brzmienia § 24 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że dopiero wpłaty objęte tytułami wykonawczymi, tj. wpłaty dokonane w ramach wystawionych tytułów wykonawczych są rozliczane według zasad wskazanych w § 24 cyt. rozporządzenia.
W związku z tymi zarzutami skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego.
Kasator w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. w związku § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów tego rozporządzenia, a co za tym idzie uznania, że należności zapłacone na skutek upomnienia przesłanego stronie przez organ administracji, wbrew regulacjom zwartym w ww. rozporządzeniu, należy zaliczać na należności wskazane w upomnieniu, pomimo istnienia wcześniejszych należności.
Powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt: I GSK 1668/22, I GSK 1670/22, I GSK 1945/22, dostępne w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podkreślono, że Rada Ministrów wydała 21 września 2017 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Co nie jest przedmiotem sporu, powyższe rozporządzenie stanowi podstawowe narzędzie organów ZUS. Wskazuje również, a czego nie neguje Sąd I instancji, że § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia określają zasady rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stawianemu zarzutowi, przepisy tego rozporządzenia nie mogą być stosowane w każdym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że przepisy te nie mogą zostać zastosowane w sytuacji w której organ skierował do dłużnika (a nim jest skarżący), stosownie do art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505, dalej: u.p.e.a.), upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W sprawie niniejszej ustalono, że skarżący zastosował się do otrzymanego upomnienia. Skarżący nie wpłacił kwot wedle własnego uznania i za dowolnie wybrane przez siebie okresy, a regulował należności określone w wystawionych upomnieniach. Skarżący nie dokonał zatem samodzielnie wyboru należności, które chce uregulować, a jedynie zastosował się do treści skutecznego prawnie wezwania wystosowanego przez organ do uiszczenia tych konkretnych należności. Tym samym mógł on, poprzez realizację zobowiązań w stosunku do których odnosiło się upomnienie, skutecznie bronić się przed egzekucją wszczętą na skutek wystawionych tytułów wykonawczych. Co nie jest w sprawie sporne, wierzyciel wystosował, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie, w którym skonkretyzował należności, a skarżący do upomnienia zastosował się dokonując stosownych wpłat. Dlatego też trafnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej przepisy u.p.e.a. mają pierwszeństwo przed zasadami zaliczania wpłat uregulowanymi w rozporządzeniu.
Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 24 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wpłaty dokonane przez skarżącego wskazane w upomnieniach sporządzonych i doręczonych przed wystawieniem tytułów wykonawczych winny być rozliczone zgodnie z tym przepisem rozporządzenia, a nie stosownie do treści § 12 rozporządzenia należy wskazać, że jest on nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że § 24 rozporządzenia reguluje w sposób kompleksowy zasady rozliczania wpłat objętych tytułem wykonawczym lub po doręczeniu upomnienia lub wszczęciu postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie § 24 ust. 1 – 9 rozporządzenia w sprawie składek, w brzmieniu obowiązującym na potrzeby niniejszej sprawy, tj. na dzień dokonywania wpłat z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne funduszowi emerytalnemu i otwartym funduszom emerytalnym, proporcjonalnie do należności tych funduszy objętych tym tytułem. Pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1, część wpłaty rozlicza się proporcjonalnie na pokrycie należnych składek i odsetek za zwłokę na fundusz rentowy, fundusz chorobowy i fundusz wypadkowy, proporcjonalnie do należności poszczególnych funduszy objętych danym tytułem wykonawczym (ust. 2). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę. (ust. 3) Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę (ust. 4). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne każdemu z funduszy, proporcjonalnie do należności każdego z tych funduszy objętych tym tytułem (ust. 5). Wpłatę na pokrycie wymierzonej dodatkowej opłaty, objętej danym tytułem wykonawczym, rozlicza się w pierwszej kolejności na pokrycie kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych, a następnie na pokrycie tej opłaty (ust. 6). Z wpłaty na pokrycie dodatkowej opłaty wymierzonej od nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętej danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie dodatkową opłatę przysługującą każdemu z funduszy, proporcjonalnie do kwoty objętej tym tytułem (ust. 7). Nadwyżkę pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1-7, rozlicza się z uwzględnieniem § 14 i 15 oraz § 17 i 18 (ust. 8.). Przepisy ust. 1-8 mają zastosowanie do rozliczenia wpłat dokonanych przez płatnika składek po doręczeniu upomnienia lub wszczęciu postępowania egzekucyjnego (ust. 9).
Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że przepisy § 24 rozporządzenia w sprawie składek stanowią pełną regulację w sytuacji, gdy dokonywane wpłaty zaległych składek związane są z egzekwowaniem przez organ niezapłaconych składek. Zarówno po doręczeniu upomnienia lub po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (§ 24 ust. 9) to właśnie § 24 rozporządzenia reguluje zasady rozliczania wpłat dokonywanych przez płatników. Z § 24 rozporządzenia w sprawie składek wprost wynika, że rozliczenie wpłat dokonanych w toku postępowania egzekucyjnego, jak i przed jego wszczęciem, ale dokonanych po doręczeniu upomnienia w rozumieniu art. 15 u.p.e.a., powinno nastąpić na podstawie poszczególnych przepisów § 24 rozporządzenia odnoszących się odrębnie do każdej należności składkowej, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z przymusowym wyegzekwowaniem należności, czy dobrowolną wpłatą płatnika. Przepis § 24 ust. 9 rozporządzenia w zw. z § 24 ust. 1-8 jest przepisem szczególnym względem ogólnej regulacji zawartej w § 12 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, dlatego też mając na uwadze jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów jaką jest lex specialis derogat legi generali, przyjąć należało, że to właśnie w oparciu o § 24 ust. 9 w zw. z poszczególnymi ust. § 24 rozporządzenia w sprawie składek, organ ZUS powinien był dokonać rozliczenia wpłaty skarżącego po doręczeniu mu upomnień.
Skarżący, dokonując w dniu 15 marca 2024 r. wpłat poszczególnych kwot zastosował się do otrzymanych upomnień, a zatem nie dokonał samodzielnego wyboru, na poczet których należności dokonuje wpłat, lecz zastosował się do treści skutecznych prawnie wezwań wystosowanych przez ZUS do uiszczenia tych konkretnych należności. Oznacza to, że wpłaty dokonane przez skarżącego będącego płatnikiem, po doręczeniu mu upomnienia, muszą być rozliczone przez Zakład na podstawie poszczególnych ustępów § 24 rozporządzenia w sprawie składek, przyjmując co do zasady, że dokonane wpłaty w pierwszej kolejności zalicza się na koszty upomnienia i koszty egzekucyjne a dopiero w dalszej kolejności na poczet składek i odsetek za zwłokę.
Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie dopuścił się zarzucanego przez kasatora uchybienia, co czyni skargę kasacyjną niezasadną.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 184 p.p.s.a.