I GSK 1642/22

I GSK 1642/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Małgorzata Bejgerowska
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 161/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-05-18
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75 §1, art. 77 § 1 oraz art. 81a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 217
art. 4 i art. 27
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 3
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 161/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr 9016.2021.004125.6400 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 161/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, obejmujący swym zakresem m.in. jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie, płatność dodatkową oraz płatność do powierzchni upraw pomidorów. We wniosku strona zadeklarowała rolnicze użytkowanie 2 działek rolnych o łącznej powierzchni 54,88 ha, w całości z ekologiczną uprawą pomidorów.
W okresie od dnia 8 do dnia 17 lipca 2020 r. grunty skarżącej zostały poddane kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wnioskodawczyni została powiadomiona o zaplanowanej inspekcji w dniu jej rozpoczęcia. W toku kontroli inspektorzy terenowi Agencji stwierdzili na całości areału obecność ugoru. Strona nie uczestniczyła w czynnościach. Raport pokontrolny został przesłany stronie i doręczony w dniu 30 lipca 2020 r. W okresie pomiędzy dniem 9 lipca, a dniem 7 października 2020 r. grunty strony zostały poddane kontroli na miejscu w zakresie działania "Rolnictwo ekologiczne". Wnioskodawczyni została powiadomiona o zaplanowanej inspekcji w dniu jej rozpoczęcia. W toku kontroli inspektorzy terenowi Agencji stwierdzili obecność nieowocującej uprawy pomidora na obu ujętych we wniosku działkach rolnych. W toku kontroli sfotografowano m.in. dokumentację wskazującą na dokonanie przez stronę dostawy 130 kg pomidorów na rzecz F. Okazano im także skrzynię z pomidorami, rzekomo pochodzącymi z działek strony. W kontroli uczestniczył działający, w imieniu wnioskodawczyni, M. G. Raport pokontrolny został przesłany skarżącej i doręczony w dniu 3 listopada 2020 r.
Pismem datowanym na dzień 16 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do ustaleń pokontrolnych. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. organ I instancji dopuścił w postępowaniu dokumenty z odrębnego postępowania w sprawie przyznania tej samej wnioskodawczyni płatności na rok 2019. W szczególności były to decyzje wydane w dniu 30 listopada 2020 r. przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organ odwoławczy, utrzymujące w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego Agencji, odmawiające przyznania stronie płatności - odpowiednio - w zakresie systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2019. Podstawą dla odmowy przyznania wsparcia było w każdym z tych przypadków stwierdzone stworzenie przez wnioskodawczynię sztucznych warunków do uzyskania płatności. W dniu 28 kwietnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR wydał decyzję, na mocy której odmówił przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Rozpatrując wniesione przez stronę odwołania, Dyrektor ARiMR w dniu 27 grudnia 2021 r. wydał decyzję, na mocy której utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że kluczowa dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy w okolicznościach sprawy organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do odmowy przyznania skarżącej płatności sektorowych objętych wnioskami z 2020 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawach przyznawania płatności Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Organ I instancji mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania przedmiotowych płatności.
Zdaniem WSA, postępowanie przeprowadzone przez organy ARiMR w wspomnianym zakresie odpowiada wymogom proceduralnym, w tym wobec braku stosownego żądania skarżącej co do udziału w sprawie. Organy ARiMR mimo ciężaru dowodu rozłożonego w taki sposób, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania wszystkich wnioskowanych płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę przyznania płatności sektorowych (w tym objętych wnioskami Skarżącej). Do sytuacji takiej może dojść, gdy organ ARiMR ustali, że producent rolny dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Stwierdzenie przez organ ARiMR zaistnienia nieprawidłowości, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkuje brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści, np. w przypadku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści (płatności).
WSA podkreślił, że organ odwoławczy przeprowadził, prawidłowe postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zebrał i wnikliwie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu ocenił okoliczności faktyczne, czemu dał wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W szczególności wyjaśnił dlaczego skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób podejmowanych działań miał na celu wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz nieprzeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 7, art. 75 §1, art. 77 § 1 oraz art. 181a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, mimo iż zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mające na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącego sprowadzające się do uznania, iż skarżący stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie, sprzecznie z celami prawodawstwa, skarżący nie wykonał ciążących na nim ustawowych obowiązków, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego winno prowadzić do wniosku, iż wszelkie obowiązki przez skarżącego zostały spełnione do uzyskania płatności,
b) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17.12.201r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98 (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L. 2013.347.549) przez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że skarżąca stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie, sprzecznie z celami prawodawstwa,
c) art. 15 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 05.02.2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2021, poz. 2114) poprzez uznanie, iż skarżąca nie wykonała ciążących na niej ustawowych obowiązków,
d) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny, poprzez brak dołączenia dokumentów - prywatnej opinii mgr inż. Z. K. i danych w niej zawartych, stanowiących nie samą w sobie opinię prywatną, ale rozważania prawne, argumenty stanowiące integralną część skargi i tych rozważań, w tym dokumentów w niej zawartych, których wcześniej wnioskodawca nie był w stanie przedstawić organowi z racji braku wiedzy o rozstrzygnięciu organu, a te dokumenty jednoznacznie podważają rozważania prawne organu, w tym dotyczące błędnego zastosowania przez organ Instrukcji obowiązującej podczas wykonywania części praktycznych organu, co zupełnie zmienia rozważania prawne i daje podstawę do uznania zasadności wniosku skarżącego.
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy,
a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do – niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. – oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut zawarty w pkt 1. lit. a petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżąca wskazała na naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 181a k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie obu decyzji za prawidłowe pomimo, że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej sprowadzające się do uznania, że skarżąca dopuściła się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na synchronizacji działań przez pełnomocnika skarżącego w stosunku do niego i innych rolników, których jest pełnomocnikiem, rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania powinno prowadzić do wniosku, iż z uwagi na tożsamość pełnomocnika synchronizacja działań producentów rolnych jest związana z normalną organizacją pracy, zaniżony plon wynikał z opóźnionego wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym, a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia pomidorów. Na wstępie należy wskazać, że w k.p.a. brak jest przepisu art. 181a, można jednak przyjąć – z uwagi na sformułowanie zarzutu – że miała tu miejsce omyłka pisarska, skarżącej zaś chodziło o art. 81a k.p.a.
W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, a także art. 81a k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wypada w tym zakresie wskazać na art. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r.
o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), który dotyczy płatności bezpośrednich,
a także na art. 4 i art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm., dalej: u.w.r.o.w.), które odnoszą się do płatności ONW i płatności ekologicznych.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z kolei, w art. 4 u.w.r.o.w. ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54) zwanej dalej Kodeksem postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postepowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, a także art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w., z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące
w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917).
Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zatem przepisy dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach, jak i art. 27 u.w.r.o.w. skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazała. Postawiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczny.
W zakresie powołanego w zarzucie art. 81a k.p.a. wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania
w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Zauważyć zatem wypada, że z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy
o płatnościach oraz z art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany
w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania.
Odnosząc się do wskazanego w zarzucie art. 75 § 1 k.p.a. przede wszystkim wypada przywołać jego treść. Z powołanego przepisu wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak w tym wypadku brak jest w treści zarzutu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu. Z zarzutu tego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało zatem uznać za nietrafny.
Przedstawione przepisy z Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazane w zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie mogą być trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).
Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych
w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony. Mając zatem powyższe na względzie stwierdzić należy, że postawiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Niezależnie od powyższego NSA podziela zapatrywania na sprawę wyrażone przez Sąd I instancji. Przekonują do tego poczynione przez organy ustalenia faktyczne oraz dokonane oceny, zaakceptowane przez Sąd I instancji. Słusznie WSA zaaprobował pogląd organów administracji o zaistnieniu w okolicznościach faktycznych sprawy sztucznych warunków do przyznania płatności. Wypada wskazać na poszczególne elementy dokonanych ustaleń i ocen. Wynikało z nich, że działania skarżącej skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny
z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie
w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez M. G. i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby, w tym skarżącą, upraw pomidora w 2020 r. Na szczególną uwagę zasługują ustalenia dotyczące wydajności udatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów, która waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwala to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha (30 + 80 = 110; 110/2 = 55). Przyjmując, że plenność ekologicznych upraw pomidora będzie od 20 do 30% mniejsza, niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wyniósłby (organ założył korzystniejszą dla skarżącego wielkość obniżki plenności, tj. 30%) 38,5 t/ha (55 * 0,7 = 38,5).
Zestawiając zapisy zawartej przez skarżącą umowy kontraktacji pomidorów na rok 2020 (18,5 t z uprawy ekologicznej na powierzchni 54,88 ha) z danymi odnośnie plenności upraw pomidorów gruntowych (przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidora, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę
o charakterze przemysłowym) i przyjmując 38,5 t za znormalizowaną, średnią (niezawyżoną, ani niezaniżoną) wielkość plonu z 1 ha uprawy tego rodzaju, organy zasadnie stwierdziły, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań bowiem jest zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym – z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora – ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową, niemożliwymi do przewidzenia warunkami pogodowymi i fluktuacjami cen skupu płodów rolnych. Intencją prawodawców wspólnotowego i krajowego bez wątpienia nie było natomiast zapewnianie ogromnych dopłat osobom, które prowadzoną na niewielką skalę
i w niedbały sposób produkcję wykorzystują jako pretekst do występowania
o nienależne im wsparcie w znacznej wysokości. W ocenie NSA, w świetle powyżej przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, że w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności rolniczych.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut podniesiony w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej, zgodnie z którym WSA miał dokonać błędnej wykładni art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, polegającej na przyjęciu, że skarżąca stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie i sprzecznie z celami prawodawstwa. Zarzut ten dotyczy bowiem w istocie stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd
I instancji. Przy braku skutecznego zakwestionowania okoliczności faktycznych, wskazujących na zamiar uzyskania przez skarżącą nienależnych płatności, zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony.
Także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać oceniony jako skuteczny. Zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny, przez brak dołączenia dokumentów – prywatnej opinii, stanowiącej rozważania prawne jednoznacznie podważające rozważania prawne organu – nie został bowiem powiązany z żadnym przepisem prawa, który miał naruszyć Sąd I instancji. Nawet gdyby – w ślad za argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – że WSA miał naruszyć przez wskazane w zarzucie zaniechanie art. 106 § 3 p.p.s.a., to należy wskazać, że sąd na mocy wspomnianego przepisu może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, do których prywatne opinie prawne nie mogą być zaliczone.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.