I GSK 1628/22

I GSK 1628/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4642/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-07
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 9 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 64c § 5 i 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1553
art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 15
Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4642/21 w sprawie ze skargi Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 1401-IEE1.711.1.94.2021.6.PM w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4642/21, w sprawie ze skargi Głównego Inspektora Farmaceutycznego, uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie. W skardze zarzucił:
1. Naruszenie art. 64c § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.), w zw. z art. 1 pkt 23, art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 4 lipca 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 1553) (dalej jako ustawa zmieniająca), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że postępowanie egzekucyjne oraz postępowanie w sprawie wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego są postępowaniami odrębnymi, co skutkuje brakiem podstaw do przyjęcia, że wynikający z art. 6 ust. 1 nakaz stosowania przepisów dotychczasowych rozciąga się na będące w toku postępowania w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych, czego konsekwencją jest konieczność zastosowania w sprawie art. 64c § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20.02.2021r., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych przepisów dowodzi, że egzekucja kosztów egzekucyjnych jest nieodłącznym elementem postępowania egzekucyjnego, w którym koszty te powstają, co oznacza że wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, wbrew ocenie Sądu rozciąga się nie będące w toku postępowania w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych, czego konsekwencją jest brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 64c § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20.02.2021 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego.
Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżonym postanowieniem organ egzekucyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa obciążył GIF kosztami egzekucyjnymi powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z majątku J. Sp. z o.o. w W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 15 lipca 2020 r. w sytuacji, gdy egzekucja ta okazała się bezskuteczna. Na tle stanu faktycznego i prawnego badanej sprawy istotą sporu jest kwestia prawidłowości zastosowania i wykładni przez organy administracji przepisów ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw. Wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w przedmiotowej w sprawie orzeczenia wydane zarówno przez organ I, jak i II instancji zapadły w stanie prawnym po zmianie przepisów u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 4 lipca 2019 r. (zmiana przepisów weszła w życie w dniu 20 lutego 2021 r.). Zmiana stanu prawnego nastąpiła w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, w którym Trybunał orzekł, iż art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Na skutek regulacji zawartych w ustawie zmieniającej z dniem 20 lutego 2021 r. zmianie uległa treść m.in. art. 64c u.p.e.a., który dotyczy kosztów egzekucyjnych. W art. 64c § 6 u.p.e.a. zawarto przepis, zgodnie z którym organ egzekucyjny działający w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będący państwową jednostką budżetową nie obciąża kosztami egzekucyjnymi wierzyciela działającego w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będącego państwową jednostką budżetową. Wydatki egzekucyjne poniesione przez organ egzekucyjny, działający w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będący państwową jednostką budżetową, są pokrywane z budżetu państwa. Wskazać trzeba, że przytoczony powyżej przepis nie miał odpowiednika w postaci analogicznej regulacji w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przypomnieć należy, że już organ I instancji wydał postanowienie w sprawie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych i obciążenia kosztami egzekucyjnymi GIF w dniu 5 maja 2021 r., a więc w dacie, w której przepis art. 64c § 6 u.p.e.a. miał moc obowiązującą, na co wskazuje treść art. 15 ustawy zmieniającej. Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że wydając w przedmiotowej sprawie orzeczenie w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych organy orzekające w sprawie powinny uwzględnić treść art. 64c § 6 u.p.e.a. Wyniki wykładni literalnej powyższej normy prawnej są jasne i nie implikują większych wątpliwości interpretacyjnych. Nieobciążanie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi dotyczy takich sytuacji, w których wierzyciel działa w ramach państwowej jednostki budżetowej lub jest państwową jednostką budżetową. Wnioski te potwierdza także wynik wykładni celowościowej opartej na treści uzasadnienia projektu ustawy. W uzasadnieniu projektu nowelizacji (Sejm VIII kadencji, nr druku 3379), wskazano, że proponowane w art. 64c § 5 i 6 u.p.e.a. przypadki nieobciążania wierzyciela kosztami egzekucyjnymi dotyczą sytuacji, w których niecelowe byłoby dokonywanie przelewu środków przez wierzyciela na rachunek organu egzekucyjnego. Podkreślono, że pod pojęciem organu egzekucyjnego/wierzyciela "działającego w ramach państwowej jednostki budżetowej" rozumie się jednostki budżetowe w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.f.p., tzn. te jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa. Przepis ten wszedł w życie w dniu 20 lutego 2021 r. Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 11 ust 1 ustawy zmieniającej, do postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych, wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życia niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie oceniły zasadności zastosowania art. 64c § 6 u.p.e.a. w związku z treścią przepisu art. 11 ustawy zmieniającej. Stwierdzić należy, że Generalny Inspektor Farmaceutyczny - występujący w rozpoznawanej sprawie jako wierzyciel - jest centralnym organem administracji rządowej prowadzącym gospodarkę finansową samodzielną i odrębną od organów egzekucyjnych i innych organów administracyjnych. Urzędem obsługującym Generalnego Inspektora Farmaceutycznego jest Główny Inspektor Farmaceutyczny. Stosownie do art. 9 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305), dalej: "u.f.p.", sektor finansów publicznych tworzą organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały (art. 9 pkt 1) i jednostki budżetowe (art. 9 pkt 3 ). Organy władzy publicznej i inne wymienione w art. 9 pkt 1 u.f.p., działają w formie jednostek budżetowych. W art. 9 u.f.p. zostały zatem wymienione podwójnie - raz jako organy władzy publicznej w art. 9 pkt 1 u.f.p., natomiast w art. 9 pkt 1 u.f.p. jako jednostki budżetowe (Ofiarski Zbigniew (red.), "Ustawa o finansach publicznych". Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2020). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać, że organy powinny ocenić zasadność nieobciążania wierzyciela kosztami skoro, zarówno wierzyciel, jak i organy egzekucyjny są jednostkami budżetowymi. Sąd wskazuje przy tym, że wbrew stanowisku organów egzekucyjnych, przepisem, który zwalniał organy z obowiązku zastosowania art. 64c § 6 u.p.e.a. nie jest art. 6 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7-11. Dla prawidłowej interpretacji mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 6 ustawy zmieniającej konieczne jest wskazanie, że postępowanie egzekucyjne, którego celem jest wyegzekwowanie drogą prawną wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku (art. 2 u.p.e.a.) oraz postępowanie w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych - w świetle przepisów u.p.e.a - stanowią postępowania odrębne, a ich przebieg podlega odrębnym regulacjom (aczkolwiek zakres podjętych czynności egzekucyjnych ma wpływ na wysokość kosztów egzekucyjnych). Postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych może zostać wydane dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, a jego przedmiotem jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty kosztów oraz ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych. Wskazać również należy, że koszty postępowania egzekucyjnego powstałe w egzekucji należności pieniężnej są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wstawionego na tę należność, a ich egzekucja następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 64c § 5 i § 6 - przed zmianą, art. 64ca – według aktualnego stanu prawnego). W związku z takim charakterem postępowań, brak jest podstaw do przyjęcia, że regulacja zawarta w art. 6 ustawy zmieniającej rozciąga się również na będące w toku postępowania w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrując sprawę należy pamiętać przy tym, że w art. 15 ustawy zmieniającej określono datę wejścia w życie zmian do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując że ustawa wchodzi w życie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia, co oznacza jej wejście w życie w dniu 20 lutego 2021 r., a data ta odnosi się m.in. do art. 64c. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ II instancji, co zasadnie podkreślił WSA w Warszawie, błędnie ustalił stan prawny sprawy i wydał postanowienie bez uwzględnienia zmian tego stanu wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 4 lipca 2019 r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 6 ustawy zmieniającej oraz art. 64c § 6 u.p.e.a. Nieuzasadniony jest zatem zarzut kasacyjny określony w petitum skargi.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 480 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 207 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.