I GSK 1617/24

I GSK 1617/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 429/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-10-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 61 ust. 3, ,4,7, art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 429/24 w sprawie ze skargi Fundacji "P." w D. P. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urząd Pracy w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2024 r. nr WUP.IXD.5003.15.2024.MSiu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w zakresie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości; 4. zwrócić Fundacji "P." w D. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 429/24 po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." z siedzibą w D. P. (dalej: skarżąca, Fundacja) na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (dalej: organ, WUP, Instytucja Pośrednicząca) z dnia 25 czerwca 2024 r. nr WUP.IXD.5003.15.2024.MSiu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w zakresie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w pkt I. stwierdził, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Szczecinie w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, w pkt II. zasądził od WUP w Szczecinie na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Fundacja w ramach programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021-2027 wystąpiła o dofinansowanie projektu "Utworzenie i funkcjonowanie nowych miejsc wychowania przedszkolnego w G. D. P.", Działanie 6.8 Edukacja przedszkolna. Projekt spełnił kryteria wyboru projektów, został oceniony pozytywnie i wybrany do dofinansowania.
Na etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie, zgodnie z art. 61 ust. 4 - ust. 8 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079, dalej: ustawa wdrożeniowa) organ odstąpił od podpisania umowy o dofinansowanie projektu z powodu niespełnienia przez Fundację kryterium wspólnego dopuszczalności wyboru projektów nr 1 Kwalifikowalność wnioskodawcy.
W wyniku protestu Fundacji, pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. organ poinformował ją o uwzględnieniu zarzutów dotyczących kryterium wspólnego dopuszczalności nr 1 Kwalifikowalność wnioskodawcy. Jednocześnie organ skierował projekt do ponownej weryfikacji sposobu i okoliczności odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie.
Następnie pismem z dnia 20 maja 2024 r. organ poinformował Fundację, że odstępuje od podpisania umowy o dofinansowanie projektu na podstawie art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Organ powołał się przy tym na uzasadnioną obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. W piśmie tym pouczono Fundację o prawie do złożenia protestu.
Fundacja skorzystała z tego prawa i złożyła protest.
Ponadto Fundacja złożyła również skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Warszawie.
WSA w Warszawie odrzucił skargę Fundacji złożoną na informację organu z 20 maja 2024 r. (por. sprawa sygn. akt I SA/Sz 430/24).
WUP w Szczecinie rozstrzygnięciem z dnia 25 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 69 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 63-72 ustawy wdrożeniowej, nie uwzględnił protestu Fundacji dotyczącego negatywnej oceny projektu. Organ pouczył stronę o treści art. 73 ust. 1 - ust. 4 ustawy wdrożeniowej, dotyczących prawa i warunków złożenia skargi do sądu administracyjnego na podjęte przez organ rozstrzygnięcie.
Fundacja złożyła skargę na nieuwzględnienie przez organ jej protestu dotyczącego odmowy podpisania umowy o dofinansowanie projektu.
Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę skarżącej i zastosował art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, co oznaczało stwierdzenie, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.
W ocenie Sądu I instancji, informacja organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie negatywnie kończyła procedurę oceny projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5, art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej z przyczyn nie tyle przedmiotowych (dotyczących samego projektu), co podmiotowych. Skarżąca wraz z omawianą informacją organu otrzymała pouczenie o prawie do wniesienia protestu i skorzystała z tego prawa. W związku z tym skarżąca nie była uprawniona do złożenia skargi już na informację organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie.
W przytoczonym wyżej stanie prawnym ustawodawca wyraźnie powiązał prawo do zainicjowania kontroli legalności przez złożenie skargi do sądu wyłącznie z rozstrzygnięciem wydanym w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, a więc z rozpatrzeniem protestu. Natomiast ustawodawca nie przyznał uprawnienia do wystąpienia ze skargą do sądu z pominięciem wyczerpania procedury odwoławczej (por. art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej).
Rozwiązanie przyjęte w art. 76 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć w ten sposób, że do sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia kończącego procedurę odwoławczą znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy przewidziane dla sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 76 ustawy wdrożeniowej odnosi się bowiem do postępowania przed sądami administracyjnymi, nie zaś do procedury odwoławczej unormowanej w ustawie wdrożeniowej.
Sąd I instancji wskazał również, że tam, gdzie ustawodawca chciał wyłączyć procedurę odwoławczą, uczynił to (por. art. 58 ust. 2 in fine ustawy wdrożeniowej). W konsekwencji informacja z art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 nie została przez ustawodawcę wyłączona z procedury odwoławczej przewidzianej w ustawie wdrożeniowej. Dlatego Sąd ocenił, że nie jest prawidłowy pogląd organu, który oczekiwał od sądu odrzucenia skargi na nieuwzględnienie protestu. Sąd odrzucił skargę skarżącej złożoną na informację organu z 20 maja 2024 r. (por. sprawa sygn. akt I SA/Sz 430/24).
Przechodząc do istoty sporu, Sąd I instancji wskazał, że organ nie wykazał żadnych przesłanek, uzasadniających nieuwzględnianie protestu Fundacji dotyczącego informacji organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie. Sąd I instancji stwierdził, że w dalszym postępowaniu na organie spoczywać będzie obowiązek rzetelnego i wnikliwego przeanalizowania, czy prowadzone wobec skarżącej postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania miało u podstaw i ujawniło okoliczności, mogące obiektywnie stwarzać realną obawę, o której mówi art. 61 ust. 4 ustawy.
Skargę kasacyjną wniósł Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie.
Na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 4 u.z.p.p.r., poprzez rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 70 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r., poprzez rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ponad wszelką wątpliwość wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowę podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu dokonanych na podstawie art. 61 ust. 3, 4 i 7 ustawy wdrożeniowej.
W art. 61 ust. 3, 4 i 7 ustawy wdrożeniowej uregulowano konstrukcję prawną odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowę podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, która ponad wszelką wątpliwość jest odrębna od konstrukcji nieuwzględnienia protestu na skutek negatywnej oceny. W związku z powyższym prawo do protestu, a następnie skargi do sądu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w razie nieuwzględnienia protestu, nie obejmuje odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie oraz odmowy podjęcia decyzji o dofinansowaniu na podstawie art. 61 ust. 3, 4, i 7 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powyższe spostrzeżenie nie oznacza, że w przypadkach uregulowanych w art. 61 ust. 3, 4, i 7 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca został pozbawiony prawa do sądu na zasadach ogólnych uregulowanych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazuje się, że de lege ferenda jest niezbędna nowelizacja ustawy wdrożeniowej, tak aby w powyższych sytuacjach przysługiwał protest, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zagwarantuje to pewność prawną i równe traktowanie wszystkich wnioskodawców, którym odmawia się zawarcia umowy o dofinansowanie, bez względu na przyczynę tej odmowy (P. Czubała, P. Pietrasz, Komentarz do art. 73 w: M. Perkowski, R. Poździk (red.) Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 202102017. Komentarz, Lex).
W zakresie, w jakim następuje odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowa podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu i jednocześnie projekt nie trafia do ponownej oceny, należy opowiedzieć się za prawem do sądu, z czym wiąże się możliwość zaskarżenia takiego działania organu do sądu administracyjnego, jednak nie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ale na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Niewątpliwie organ, odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu, wydaje określone rozstrzygnięcie. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić wyżej wymieniona odmowa. Zarówno w przypadku odmowy podpisania umowy, jak i w przypadku odmowy podjęcia decyzji o dofinansowaniu nie jest to decyzja administracyjna. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek zawarcia z nim umowy lub wydania decyzji o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu, stanowi – jakby nie patrzeć – rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy.
W tym przypadku należy wprost stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że ten środek zaskarżenia jest wnoszony przez skarżącego, a także rozpatrywany przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłącznie w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie mają zatem w ogóle zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej.
Podkreślenia wymaga, że w realiach tej sprawy Fundacja wniosła skargę do sądu administracyjnego na czynność odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja skorzystała zatem z odpowiedniego środka zaskarżenia działania administracji do sądu administracyjnego. Skarga ta została jednak odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 430/24, ze względu na niedopuszczalność skargi. Co istotne, postanowienie to jest prawomocne, gdyż Fundacja nie skorzystała ze środka zaskarżenia ww. postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. postanowienie jest wadliwe. Niemniej jednak jest ono prawomocne. Okoliczność w postaci wadliwości tego postanowienia nie usprawiedliwia jednak dopuszczenia drogi sądowej poprzez wniesienie skargi na nieuwzględnienie protestu w zakresie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie. Wadliwe pouczenie przez organ o prawie do sądu na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie nie generuje w tym przypadku niejako "dodatkowego" prawa do sądu. Raz jeszcze należy powtórzyć, że w realiach tej sprawy skarga przysługiwała wyłącznie na czynność odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Fundacja nie podjęła zaś próby zakwestionowania postanowienia z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 430/24.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i odrzucił skargę Fundacji, stosownie do art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono cały uiszczony wpis od skargi. Natomiast w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.