I GSK 1587/24

I GSK 1587/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Henryk Wach /sprawozdawca/
Jacek Surmacz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
V SA/Wa 857/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-23
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie oraz Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 857/24 w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę ustalającą budżet 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2024 r., V SA/Wa 857/24 po rozpoznaniu skargi Gminy Piaseczno (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: "organ") z [...] stycznia 2024 r. nr [...], którą stwierdzono w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z [...] grudnia 2023 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z [...] grudnia 2022 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W kwestionowanej w części uchwale Kolegium RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) orzekło o nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z [...] grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z [...] grudnia 2022 r., nr [...], tj.
1) § 4 oraz Załącznika Nr 3 do badanej uchwały pn. "Przychody i rozchody budżetu w 2023 r." w zakresie przychodów ze sprzedaży innych papierów wartościowych w kwocie 96.943.773,40 złotych i przychodów ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych w kwocie 8.071.945,70 złotych, z powodu istotnego naruszenia art. 89 ust. 1 oraz art. 212 ust, 1 pkt 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm,);
2) Załącznika Nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 złotych na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części.
Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd pierwszej instancji uznał, że zostało ono wydane w warunkach określonych w art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Organ nadzoru nie wykazał bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu, aby Rada Miejska planując wskazany wydatek naruszyła prawo w sposób istotny, a przez to nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności części uchwały budżetowej. W razie natomiast nieistotnego naruszenia prawa należało jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 605 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325).
Sąd podkreślił, że kontrolując akt nadzoru ocenie zgodności z prawem podlega także uchwała organu samorządu terytorialnego. Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, materialnego i procesowego. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy może nastąpić tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, w razie sprzeczności z określonym przepisem prawa, która powinna być oczywista i bezpośrednia.
Zakwestionowanie legalności części załącznika nr 2 uchwały budżetowej Gminy Sąd uznał za niezasadne. Zwrócił uwagę na konstytucyjne domniemanie kompetencji gminy i ochronę samodzielności gminy przy wykonywaniu zadań własnych – zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona środowiska i przyrody, przy czym ustawa nie definiuje tych pojęć. Za nieuprawnione uznał utożsamienie przez organ nadzoru pojęcia "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z pojęciem "zwierzęta łowne", o którym mowa w przepisach Prawa łowieckiego. Istnieje bowiem kategoria zwierząt dzikich, które nie są zwierzętami łownymi w stanie wolnym, do których znajdują zastosowanie regulacje ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm., dalej: u.o.p.), czego nie uwzględniono przy podejmowaniu aktu nadzoru, a które objęte będą zakwestionowaną regulacją. Celem Gminy w ramach zaplanowanego wydatku była pomoc zwierzętom nieoswojonym i niehodowlanym, znajdującym się w trudnej sytuacji. Ponieważ w ustawie o ochronie przyrody nałożono na gminę obowiązek realizacji zadań w niej określonych, to zakwestionowane przez organ nadzoru działania nie mogą naruszać prawa. Sąd wskazał, że w kwestii incydentalnego przebywania zwierząt dzikich na terenach miejskich, zurbanizowanych i zagrożeń, jakie wywołują oraz rozwiązywania problemów z tym związanych, istnieje pewnego rodzaju luka prawna. Przebywanie zwierząt wolno żyjących w mieście może powodować naruszenia porządku publicznego oraz zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. Ustawodawca nie przesądził wprost o obowiązkach gminy w zakresie opieki weterynaryjnej nad zwierzętami wolno żyjącymi przebywającymi jej terenie. Ale za przypisaniem gminie zadań we wskazanym zakresie przemawia wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. W zakresie kompetencji gminy pozostaje m.in. udzielanie pomocy zwierzętom dzikim przebywającym na jej terenie, w szczególności poprzez podejmowanie interwencji ratunkowych oraz zapewnienie opieki weterynaryjnej. Dlatego nie uwzględniono argumentacji organu zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obie strony postępowania sądowego.
Gmina Piaseczno wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie w części dotyczącej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów Skarżącej dot. wykładni przepisów ustawy z 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz.U. 2023, poz. 1082), a w konsekwencji możliwości podejmowania, przez Gminę interwencji wobec dzikich zwierząt łownych, analogicznie jak wobec tych nie należących do tej kategorii zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych (tj. Dz. U. 2013, poz. 2454).
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewskazaniu i niewyjaśnieniu w nim wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, nie odniesieniu się przez Sąd do zarzutów Skarżącej dot. dokonanej przez Organ w kwestionowanej uchwale wykładni przepisów ustawy z 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. 2023, poz. 1082), a w konsekwencji co do możliwości podejmowania przez Gminę interwencji wobec dzikich zwierząt łownych, analogicznie jak wobec tych nie należących do tej kategorii zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych (tj. Dz. U. 2013, poz. 2454).
- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i pominięcie argumentacji Skarżącej dotyczącej zasadności i legalności podejmowanych przez gminę interwencji wobec dzikich zwierząt łownych.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 7 ust. 2 pkt 1, 3, 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2024, poz. 609 ze zm. - dalej zwana "u.s.g."), w zw. z art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. 2023, poz. 1082), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt łownych i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, w szczególności: w zakresie ochrony środowiska (w tym przyrody), utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;
2) art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy Prawo Łowieckie, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym polegające na odłowieniu z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt łownych i ich natychmiastowym zabezpieczeniu należą do organów administracji rządowej i samorządu województwa, w sytuacji gdy powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do ściśle określonych zadań z zakresu administracji przewidzianych przepisami ustawy i nie rodzą domniemania kompetencji na rzecz tych organów w tym, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom danej gminy, w sytuacji konieczności podjęcia natychmiastowej interwencji i ochrony miejscowej ludności przed zagrożeniami jakie może stwarzać spłoszone, albo ranne dzikie zwierzę (w tym w szczególności duże zwierzę łowne), biegające na terenach zurbanizowanych;
3) art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie co wyrażało się w pominięciu faktu, że ustawodawca przewidział na szczeblu lokalnym domniemanie kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że gmina nie jest uprawniona do podejmowania interwencji wobec dzikich zwierząt łownych incydentalnie pojawiających się na terenach zurbanizowanych i stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy.
Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów:
- z wydruku z poczty elektronicznej z 11 grudnia 2023 r.
- z umowy z 7 marca 2023 r.
- z uchwały Nr [...] Składu Orzekającego RIO w Warszawie z 12 grudnia 2023 r. na okoliczność podniesienia - z ostrożności procesowej - że Kolegium Izby nie mogło orzec inaczej, jak o nieważności w całości spornego wydatku, skoro w spornej zaplanowanej kwocie wydatków mieszczą się również wydatki na zwierzęta łowne.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 605 z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 4 ust. 1 - 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z póżn. zm.), przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym przez Gminę Piaseczno, obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, tj. w zakresie ochrony przyrody, mimo że czynności tego rodzaju nie zostały wskazane w przywołanych przepisach prawa; w konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zakwestionowanie przez Kolegium Izby legalności załącznika nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2023 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000 złotych na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", podczas gdy - w ocenie Strony Skarżącej - zadanie to, w tym jego finansowanie bezpośrednio z budżetu, nie należy do jednostek samorządu terytorialnego, a do Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1082) oraz art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z póżn. zm.).
2) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie do zwierząt łownych, a w konsekwencji niezasadne pominięcie przepisów art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1082), mimo ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, przez przyjęcie że działania podejmowane w trybie interwencyjnym przez Gminę Piaseczno, obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych łownych zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, są sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów i są zadaniem własnym gminy, podczas gdy zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, a to oznacza w ocenie Strony Skarżącej, że działania interwencyjne wobec tych zwierząt należą do Skarbu Państwa jako ich właściciela; w konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zakwestionowanie przez Kolegium Izby legalności załącznika nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2023 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000 złotych na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z czym Strona Skarżąca się nie zgadza,
3) prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z póżn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie (pominięcie) art. 7 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu przez Sąd:
- że sporny wydatek jest legalny, a jego realizacja jest zadaniem własnym gminy, na podstawie art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 - 3 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy w ocenie Strony Skarżącej - zadanie to, w tym jego finansowanie bezpośrednio z budżetu, nie należy do jednostek samorządu terytorialnego, a do Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 i art. 7 ustawy Prawo łowieckie oraz art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,
- Kolegium Izby nie wykazało, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, które miałoby skutkować orzeczeniem nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w części, tj. w zakresie załącznika nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2023 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu wdz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000 złotych na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", a w konsekwencji Sąd uznał zaplanowany wydatek na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" za działanie legalne, a ingerencję Kolegium Izby jako wykraczającą poza art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy Kolegium Izby wskazało na jedną z podstaw naruszenia, kwalifikujących do istotnego naruszenia prawa, a mianowicie naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwal, tj. art. 7 Konstytucji RP, wyrażający zasadę praworządności formalnej, zgodnie z którą legalność działania obejmuje konieczność wskazania podstawy prawnej oraz nakaz przestrzegania prawa przez m.in. organy jednostki samorządu terytorialnego,
- że brak było podstawy prawnej do orzekania o nieważności uchwały w zakresie spornego wydatku i w konsekwencji uznanie przez Sąd zarzutu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych za gołosłowny, podczas gdy - w ocenie Strony Skarżącej - brak było podstawy prawnej do zamieszczania w uchwale budżetowej spornego wydatku, ponieważ warunkiem zgodności z prawem wydatków ponoszonych przez gminę jest ich zgodność z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego, a taki przepis - w odniesieniu do gminy - nie występuje,
- że Kolegium Izby w żaden sposób nie wykazało własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności uchwały w części, podczas gdy Kolegium Izby wskazało na brak podstawy prawnej do planowania spornego wydatku i na istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę praworządności formalnej, zgodnie z którą legalność działania obejmuje konieczność wskazania przez m.in. organy jednostki samorządu terytorialnego podstawy prawnej swego działania oraz nakaz przestrzegania prawa, a to sprowadza się do konkluzji, że to jednostka samorządu terytorialnego powinna wskazać podstawę prawną swego działania, a nie organ nadzoru ma wykazywać własną kompetencję do orzekania o nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie,
4) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd domniemania kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego przy działaniach podejmowanych w trybie interwencyjnym przez Gminę Piaseczno, obejmujących czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, w konsekwencji czego Sąd uznał zaplanowanie wydatku na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" za działanie legalne, podczas gdy - w ocenie Strony Skarżącej - domniemanie kompetencji na rzecz gminy nie występuje w niniejszym stanie faktycznym.
5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez uznanie przez Sąd, że w niniejszym stanie faktycznym:
- nie zaistniały przesłanki istotnego naruszenia prawa i tym samym Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, podczas gdy należało wydać - w ocenie Strony Skarżącej - orzeczenie oddalające skargę, - sporna uchwała Kolegium Izby narusza obok art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, również art. 91 ust. 4 tej ustawy, nie wyjaśniając, co takie naruszenie oznacza w niniejszej sprawie,
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 i art. 4 ust. 1 - 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 2 ustawy Prawo łowieckie w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie niespójnego wewnętrznie uzasadnienia wyroku, ponieważ z jednej strony Sąd wskazuje, że sporny wydatek pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" w swojej nazwie nie powinien mieć charakteru kazuistycznego, a z drugiej strony Sąd wskazuje dwie odrębne podstawy prawne do realizacji zadania pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 i art. 4 ust. 1-3 ustawy o ochronie przyrody dla zwierząt dzikich oraz przepisy ustawy Prawo łowieckie w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla zwierząt łownych, a zatem rozważania Sądu prowadzą do takiego kazuistycznego rozbicia i wskazują na brak konsekwencji w rozumowaniu.,
7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku. Wewnętrzna sprzeczność polega na:
- uznaniu przez Sąd spornego wydatku za zadanie własne gminy, wynikające z ustawy o ochronie przyrody i równocześnie uznaniu przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium Izby powinno było ograniczyć się do wskazania naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym,
- w twierdzeniu Sądu braku podstawy prawnej do orzeczenia nieważności uchwały Nr [...] w zakresie spornego wydatku (co oznacza, że uchwała Nr [...] nie narusza prawa, gdyż sporny wydatek został zakwalifikowany przez Sąd do wydatków mieszczących się w katalogu zadań własnych gminy) i równocześnie w końcowej konstatacji, że sporna uchwała Kolegium Izby narusza art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a to by prowadziło do wniosku, że sporny wydatek nie mieści się jednak w katalogu zadań własnych gminy.
W konsekwencji uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego stanowiska Sądu, czy stwierdzone przez Kolegium Izby naruszenie w ogóle występuje, co nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazywać przepis prawa, który został naruszony przez Stronę Skarżącą oraz wyjaśniać podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia; niniejsze zaniechania Sądu uzasadniają eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Gmina Piaseczno w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu Gminy Piaseczno - Rady Miejskiej w Piasecznie od ww. wyroku.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
- pisma Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie z [...] sierpnia 2024 r. dot. przebiegu zdarzenia w dniu 25 czerwca 2024 r. z udziałem łosi na terenie gminy Piaseczno, ze wskazaniem gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku dla lokalnej społeczności,
- notatki służbowej Kierownika Referatu Zarządzania Kryzysowego UMIG Piaseczno z dot. przedmiotowego zdarzenia, podjętych działań i zawiadomionych służb, - dwa wydruki czarnobiałych zdjęć z w/w interwencji,
- wydruk wyjaśnień Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr [...] z [...] września 2020 r. dotyczących kwestii ponoszenia z budżetu gminy wydatków na odłów, leczenie i utrzymanie dzikich zwierząt w ośrodkach rehabilitacji dla dzikich zwierząt, udzielonych na wniosek Gminy S.
Organ w piśmie procesowym z 10 grudnia 2024 r., złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.
Ponadto - na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
- uchwała nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Rady Miejskiej w Brwinowie w sprawie udzielenia Powiatowi Pruszkowskiemu pomocy finansowej w 2014 roku na realizowanie wspólnego zadania w zakresie postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi,
- uchwała Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z [...] marca 2014 roku w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z 31 stycznia 2014 r. w sprawie udzielenia Powiatowi Pruszkowskiemu pomocy finansowej w 2014 roku na realizowanie wspólnego zadania w zakresie postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi,
- stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia [...] marca 2023 r. [...],
- stanowisko mec. M. Nagórka wyrażone w artykule z dnia 14 lutego 2024 r. w Gazecie Prawnej pn. "Z budżetu gminy nie wolno finansować pomocy dzikim zwierzętom",
- stanowisko KRRIO z 30 października 2024 r.,
- pismo Ministra Klimatu i Środowiska z [...] września 2024 r. [...]., na potwierdzenie stanowiska Organu, że wydatki z budżetu Gminy Piaseczno na odławianie, leczenie i utrzymanie dzikich zwierząt nie należą do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.
Gmina Piaseczno pismem z 7 lutego 2025 r., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentu;
- wydruk wyjaśnień Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z [...] stycznia 2025 r. [...] udzielonych na wniosek Wójta Gminy Jerzmanowice - Przeginia w sprawie możliwości wydatkowania środków z budżetu Gminy na pomoc dzikim zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych (dostępne na stronie RIO w Krakowie pod https://bip.krakow.rio.QOV.pl/kateQorie/409-2025/artvkulv/6010-wvjasnieniaw-sprawie-w-sprawie-przeznaczania-srodkow-z-budzetu-aminy-na-pomoc-dzikimzwierzetom?lana = PL).
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, pismem z 10 kwietnia 2025 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
- wydruku artykułu z Gazety Prawnej z 27 lutego 2025 r. pt. "Nie wiadomo, kto ma płacić za pomoc dzikim zwierzętom" K. B.,
- wydruku uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 14 lutego 2025 r. w sprawie o sygn. akt III [...], przesłanego do Izby drogą elektroniczną przez p. K. B.,
- protokołu Nr [...] z posiedzenia Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (zwanej dalej KRRIO) w dniach 27 - 29 listopada 2024 r. we Wrocławiu,
- pisma KRRIO z 31 grudnia 2024 r. do Wojewody Mazowieckiego,
na potwierdzenie słuszności stanowiska Organu, że wydatki z budżetu Gminy Piaseczno na odławianie, leczenie i utrzymanie dzikich zwierząt nie należą do zadań własnych gminy.
Odnosząc się do argumentacji Gminy Piaseczno, zawartej w piśmie z 7 lutego 2025 r., Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazał nadto, że za słusznością stanowiska Organu przemawia wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 14 lutego 2025 r. w sprawie o sygn. akt [...], który dotyczył sporu pomiędzy Miastem Sieradz a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Zarząd Województwa Mazowieckiego o to, kto powinien ponosić wydatki na ranną zwierzynę, w tej sytuacji chodziło o sarnę, która zabłąkała się na teren Miasta Sieradz. Miasto Sieradz zabezpieczyło zwierzę, dokonało wstępnej diagnostyki i leczenia, a następnie przetransportowało sarnę do ośrodka rehabilitacji dzikich zwierząt. Następnie wystawiło notę księgową na kwotę 819 złotych na Skarb Państwa - reprezentowany przez Zarząd Województwa Łódzkiego. Nota księgowa nie została przyjęta do zapłaty i sprawa trafiła do sądu. Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi oddalił powództwo Miasta Sieradz skierowane przeciwko Skarbowi Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 23 maja 2024 r., V SA/Wa 857/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął następujące ustalenia faktyczne. Uchwałą z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie stwierdziło nieważność załącznika nr 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Obie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, ale nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty okazały się zasadne. Część wykraczała bowiem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i przedmiot kontroli organu nadzoru oraz przedmiot rozstrzygnięcia uchwały budżetowej. Nie zasługiwało natomiast na uwzględnienie żądanie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej odrzucenia skargi kasacyjnej Gminy. Nie okazała się ona niedopuszczalna. Całość zaprezentowanego w skardze kasacyjnej Gminy stanowiska, w tym żądanie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, przemawiała za koniecznością zakwalifikowania jej jako pisma procesowego opartego na dyspozycji art. 173 § 1 p.p.s.a., zgodnie z zasadą (łac.) falsa demonstratio non nocet. Spełniała wszystkie określone w p.p.s.a. wymagania formalne i konstrukcyjne. Użycie na pierwszej stronie skargi kasacyjnej wyrażenia "w części" Naczelny Sąd Administracyjny odczytał jako akceptację kierunku rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, ale też kwestionowanie argumentów, które przyjęto w części motywacyjnej. Intencją Gminy była polemika z motywami Sądu pierwszej instancji, a nie rozstrzygnięciem jako takim. Wadliwe sformułowanie dotyczące zakresu zaskarżenia nie mogło doprowadzić do uznania tej skargi kasacyjnej za niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Gmina wykazała dostateczne powody pozwalające uznać, w jakim zakresie kwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, choćby rozstrzygnięcie uwzględniało żądanie skarżącego, ale zawierało w jego ocenie wadliwe uzasadnienie albo błędne wskazania co do dalszego postępowania, a więc zawierało niesatysfakcjonującą stronę ocenę prawną, którą można poddać kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (pow. wyrok NSA o sygn. I GSK 2261/18 i powołane tam orzecznictwo).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 p.p.s.a. z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 u 4 u.s.g., a przez Gminę niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów art. 216 ust. 2 i rozdziału 3 działu V u.f.p. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W konsekwencji Sąd nie dopełnił wymagań wynikających z przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, poprzestając na analizie zarzutów skargi i stanowisk stron, a nie głównego przedmiotu sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do uchwały budżetowej oraz przepisów regulujących zasady jej podejmowania i określających wymagania co do jej treści. Zdecydowana większość wywodów Sądu, podobnie zresztą jak obu stron postępowania, skupiała się na określeniu rodzaju doraźnych (interwencyjnych) zadań gminy związanych z ochroną zwierząt dziko żyjących, przebywających na terenach zurbanizowanych, które zamierzano sfinansować środkami ujętymi w załączniku do uchwały budżetowej w dziale 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska", rozdziale 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu", § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". Tymczasem analizie powinny podlegać przede wszystkim regulacje prawne, które odnoszą się do planowania budżetowego, które zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych.
Kontroli Sądu pierwszej instancji poddano akt nadzoru nad działalnością organu gminy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Jak trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem sądu administracyjnego jest nie tylko zbadanie zgodności z prawem samego aktu nadzoru, ale także treści aktu (uchwały, zarządzenia) organu gminy objętego kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Unormowanie to zostało powielone w art. 85 u.s.g. (nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem) oraz w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (izby kontrolują gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem, a w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności).
Podstawą uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W myśl natomiast art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego sąd administracyjny obowiązany był ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2023 r. III OSK 1512/23, z 26 listopada 2019 r. II OSK 2736/19), w tym czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i jednoznaczne, a gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA z    6 czerwca 2018 r. II OSK 786/18 oraz z 6 października 2016 r. II OSK 1889/16).
Powyższe wywody były niezbędne do wykazania zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy, o której mowa w powołanym przepisie, wyznaczają elementy podmiotowe i przedmiotowe. W sprawie ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru stronami postępowania są wnosząca skargę jednostka samorządu terytorialnego oraz organ nadzoru, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a pośrednio - w granicach sprawy - także akt organu gminy, który organ nadzoru poddał własnej kontroli, tj. w okolicznościach sprawy uchwała budżetowa.
Sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli legalności wymienionych aktów w zakresie, jaki jest wymagany na gruncie regulacji art. 134 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale budżetowej określonego rodzajowo wydatku na wskazany cel (tutaj:    gospodarka komunalna i ochrona środowiska/ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu/zakup usług pozostałych na zadanie bieżące pn. Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom), czyli w zakresie przedmiotowej szczegółowości załącznika do uchwały budżetowej, skupiono się na analizie możliwości sfinansowania ze środków budżetowych realizacji pewnego zadania, którego z uchwały budżetowej nie dało się wywieść. Treść uchwały budżetowej nie pozwalała na czynienie wywodów, które zostały wyartykułowane w pismach stron, ani uzasadnieniu wyroku, w kwestiach związanych z finansowaniem przez gminę działań dotyczących możliwości podejmowania działań interwencyjnych odnośnie do mogących pojawić się na terenach zurbanizowanych gminy dziko żyjących zwierząt. Analiz takich konkretnych wydatków nie powinno się przeprowadzać na etapie procedury uchwalania budżetu. Finansowanie konkretnego wydatku to materia związana z wykonaniem budżetu i oceną spełnienia przez poniesione wydatki warunków określonych w art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. (wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań), kontrolą realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, którą w pierwszej kolejności powinien dokonać wójt, jako organ odpowiedzialny za prawidłowe wykonanie budżetu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono natomiast żadnego stanowiska odnośnie do prawnej dopuszczalności zamieszczenia w planie budżetu gminy opisanego wyżej celu, przy uwzględnieniu przepisów i wymagań odnoszących się do klasyfikacji budżetowej, choć toczące się postępowanie przed sądem i organem nadzoru powinno dotyczyć stricte materii finansowej, która okazała się marginesem rozważań. Zamiast tego podjęto próbę rozstrzygnięcia sporu między Gminą a organem nadzoru co do legalności sfinansowania wydatków za realizację określonego zadania mającego doraźnie (interwencyjnie) służyć społeczności lokalnej, którego treści na podstawie zakwestionowanego postanowienia uchwały budżetowej nie można było określić. Wywiedziono je z dodatkowych stanowisk stron, ale to świadczyło o wykroczeniu poza materię uchwalania budżetu i granice sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena zgodności wydatku z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowości wykorzystania środków finansowych, w tym zakresu zrealizowanych zadań, nie może być realizowana na etapie nadzoru nad uchwałą budżetową. Jest to zagadnienie związane z wykonaniem budżetu, kontrolą wydatkowania środków budżetowych i sprawozdawczością budżetową.
Odnośnie do powyższego wskazać należy, że każda gmina obowiązana jest corocznie uchwalać budżet. Jak wynika z art. 211 ust. 1 u.f.p., budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (art. 211 ust. 4 u.f.p.), której strukturę określono w przepisach art. 212 u.f.p. Przy czym należy mieć na uwadze, że nie kreuje ona bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. Szczegółowość planu wydatków została określona w przepisach art. 236 u.f.p. Planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych wyszczególnia się w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej. W myśl art. 236 ust. 5 u.f.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić większą szczegółowość planu wydatków.
Otrzymaną w trybie art. 90 ust. 2 u.s.g. uchwałę budżetową organ nadzoru obowiązany był skontrolować w oparciu o kryteria określone w Konstytucji i ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej w całości lub części jest decyzją wysoce restrykcyjną, przede wszystkim z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych u.f.p. Dlatego kluczowa jest należyta ocena wystąpienia i wagi ujawnionych przez organ nadzoru nieprawidłowości. Jak już zaznaczono, nie każde naruszenie prawa upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, lecz tylko naruszenie istotne, które powinno być naruszeniem oczywistym i prowadzącym do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zagadnień związanych z obligatoryjnymi elementami uchwały budżetowej. Nie zweryfikowano też warunku formalnego co do określonej przez Gminę szczegółowości planu finansowego (klasyfikacji budżetowej), o której mowa w art. 236 ust. 5 u.f.p. Nie rozważono dostatecznie, czy uchwała budżetowa została wydana w granicach przyznanych gminie ustawowych kompetencji do określenia rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, bez roztrząsania, jakie konkretne wydatki mogą być finansowane środkami zapisanymi w danym dziale, rozdziale i paragrafie uchwały budżetowej, jeżeli taka kazuistyka nie jest wymagana przez przepisy. W art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. postanowiono, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne, ale w procedurze planowania budżetu nie chodzi o ustalenie konkretnego wydatku, lecz o ustalenie, czy określony rodzaj (kategoria) wydatku mieści się w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym jako zadanie własne.
Dokonując kontroli aktu podjętego przez organ gminy należy mieć na uwadze, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej zapewnionej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada samodzielności gminy powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to prawo i zdolność przedstawicieli społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (zob. także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, co zostało jednoznacznie określone w art. 163 Konstytucji RP (zob. także art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). W przepisie tym postanowiono, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Realizując te zadania obowiązana jest, jak każdy organ władzy publicznej, działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma prawnie zapewnioną samodzielność (art. 2 u.s.g. - gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), przy czym normatywny katalog zadań własnych ma charakter otwarty. Zadania własne gminy należy postrzegać jako prawne zobowiązania do realizacji celu, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty zgodnie z zasadą pomocniczości, przy czym mogą to być zadania obowiązkowe (gdy zostały tak określone w ustawie; art. 7 ust. 2 u.s.g.) oraz nieobowiązkowe. Gmina nie musi zatem poszukiwać szczególnego unormowania ustawowego, aby podjąć się, np. doraźnie, realizacji zadania leżącego w interesie społeczności lokalnej o publicznym znaczeniu (np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.), jeżeli do wykonania danego zadania nie został prawnie wyznaczony inny organ władzy publicznej albo z ustawy wynika zakaz podejmowania przez gminę działań w określonym obszarze.
W razie uznania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu skargi za konieczne nawiązanie także do zagadnienia, które dotychczas było głównym przedmiotem analizy, w szczególności dokonując kwalifikacji spornej pozycji budżetowej przez pryzmat art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p., na marginesie zasadniczych motywów wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wskazać, że zapatrywania organu nadzoru, wymagającego w każdej materii mającej znaczenie dla społeczności lokalnej wyraźnej podstawy prawnej do podjęcia przez gminę działania, nie zasługują na akceptację. Uznanie za zasadny zarzutu kasacyjnego organu z pkt I.4 oznaczałoby w istocie ogromną dysfunkcjonalność samorządu terytorialnego i brak sprawczości w sprawach o lokalnym znaczeniu, wymagających niezwłocznego działania i nieznoszących zwłoki. Stanowisko organu pozostaje też w sprzeczności z powołanymi już przepisami Konstytucji RP i u.s.g., w których zawarto normy domniemania właściwości gminy w razie braku regulacji szczegółowej, na które prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji i na które powoływała się Gmina. Opisywane przez Gminę zjawiska niewątpliwie wymagają podejmowania niezwłocznych doraźnych działań w trybie interwencyjnym, aby uchylić stan niebezpieczeństwa powszechnego i zapewnić – jak podnosiła Gmina w zarzucie II.1 (do czego Sąd się nie odniósł, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej) – utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Podnoszona przez organ kwestia własności zwierzęcia nie miałaby w takiej sytuacji decydującego znaczenia, aby wyłączyć od podjęcia czynności zabezpieczających (uchylających niebezpieczeństwo powszechne pochodzące od zwierzęcia dziko żyjącego przebywającego na terenach zurbanizowanych gminy) inne podmioty, aniżeli Skarb Państwa. Gmina musi mieć możliwość podejmowania na rzecz swoich mieszkańców (wręcz wszystkich przebywających na jej terytorium) czynności interwencyjnych o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy nie można ponad wszelką wątpliwość wskazać organu/podmiotu, w którego gestii leży dane zadanie. Musi mieć również w takiej sytuacji możliwość sfinansowania takich czynności z własnych środków. W przeciwnym razie mieszkańcy gminy (osoby przebywające na jej terytorium) mogliby zostać pozbawieni bieżącej pomocy lokalnej administracji publicznej. Nie może zaś ulegać wątpliwości, a organ nadzoru tego klarowanie nie wyjaśnił, które konkretnie przepisy zobowiązują określony podmiot publiczny do podjęcia działań w sytuacjach przedstawionych przez Gminę. Takiej precyzji nie można również stwierdzić w wywodach Sądu pierwszej instancji, co trafnie zauważył organ w skardze kasacyjnej (zarzut II.2). Dowodzi to tylko skomplikowanego charakteru przeanalizowanej dotychczas materii. Wprawdzie opis zadania w załączniku do uchwały budżetowej (nazwa zadania) nie koresponduje z intencjami ustawodawcy lokalnego, który wskazuje na zamiar podejmowania działań o charakterze interwencyjnym z zakresu bezpieczeństwa powszechnego, które powinny być ulokowane w innym dziale uchwały budżetowej, aniżeli gospodarka komunalna i ochrona środowiska, skoro wskazane działania służyć mają nie tyle "ochronie przyrody - pomocy dzikim zwierzętom", co zapewnieniu bezpieczeństwa ludności przebywającej na terenie gminy (fizycznego czy sanitarnego), to jednak kwestia ta powinna mieć znaczenie przy ocenie, czy ewentualne uchybienie w tym zakresie ustawodawcy lokalnego może mieć istotne znaczenie przy ocenie wady prawnej kontrolowanej uchwały budżetowej. Brak jest bowiem wyraźnej podstawy prawnej, której opisywane przez Gminę działania związane z usuwaniem miejscowych zagrożeń z udziałem dzikich zwierząt powierzałaby konkretnemu podmiotowi, do którego mogliby się zwrócić mieszkańcy gminy albo jej włodarze, względnie służby działające na jej terenie (np. funkcjonariusze straży gminnej, którzy w swoich zadaniach mają m.in. współdziałanie w usuwaniu miejscowych zagrożeń, zob. art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o strażach gminnych, a także art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, które przewidują udział funkcjonariuszy straży gminnej w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia zwierzęcia). Jeżeli natomiast sprzeczność z prawem nie jest oczywista i bezpośrednia, a rozstrzygnięcie danej kwestii przez gminę nie jest wyraźnie zakazane i mieści się w granicach swobodnego uznania ustawodawcy lokalnego, to nie można przypisać gminie istotnego naruszenia prawa w rozumieniu powołanych przepisów u.s.g. i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (por. wyroki NSA z 15 maja 2019 r. II OSK 721/19 i z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3457/21) z tego powodu, że przeznaczyła w uchwale budżetowej środki finansowe na realizacje takiego rodzaju zadania. Organ nadzoru podmiotu takiego nie wskazał. Nie przeanalizował też racjonalności swojego stanowiska, wskazując na właściwość organów szczebla wojewódzkiego, czy byłyby one faktycznie w stanie podjąć niezwłoczne interwencje w gminach znacznie oddalonych od ich siedzib oraz w godzinach innych niż przewidziane do obsługi interesantów. A jak powszechnie wiadomo, do incydentów z udziałem dzikich zwierząt (zwierząt wolno żyjących, niekoniecznie zwierząt łownych w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo łowne) dochodzi o różnych porach dnia. Powyższe uwagi należy odnieść wyłącznie do oceny, czy wskazane przez Gminę działania, mogą być zakwalifikowane jako zadania własne, czy też z obowiązujących przepisów wyraźnie wynika, że właściwy w danej materii jest inny konkretny organ.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (choć prawidłowo powołane powinny zostać tożsame przepisy z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji uznał sporny wydatek za odnoszący się do finansowania zadań własnych gminy, a więc za legalny, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowane postanowienie załącznika nr 2 do uchwały budżetowej naruszało prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W takim zakresie zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli. Niemniej, dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała budżetowa zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie.
Rozstrzyganie pozostałych szczegółowych kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych na obecnym etapie postępowania sądowego okazało się bezprzedmiotowe, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody. Nie wykazano dotychczas żadnego związku materii budżetowej z tą ustawą (zwłaszcza z określonymi w niej formami ochrony przyrody), w tym aby wynikało z niej, że sporna kwestia wymagała zawarcia w uchwale budżetowej odrębnej pozycji wydatkowej. Jak natomiast już wskazano, badanie intencji ustawodawcy lokalnego i próba ustalenia konkretnego zadania, na jakie zostaną przeznaczone środki z pozycji budżetowej pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom", zasadniczo nie mieści się w materii planowania budżetowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonych przez strony postępowania wniosków dowodowych, ponieważ nie spełniały one wymagań określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Na etapie postępowania kasacyjnego nie można bowiem czynić dodatkowych ustaleń faktycznych. Kwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych, których prawidłowość została zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji powinno polegać na sformułowaniu odpowiednich zarzutów kasacyjnych związanych z naruszeniem przepisów regulujących ocenę zgromadzonych w aktach sprawy dowodów albo gromadzenie dowodów. Dodać należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego. Kontroli zaskarżonego aktu dokonuje się na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ, które stanowiły podstawę dokonanych ustaleń faktycznych i podjętego rozstrzygnięcia. Dopuszczalność uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym powinna być wiązana z istnieniem istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwie organ ustalił stan sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Służy on uzupełnieniu materiału dowodowego dla postępowania administracyjnego. Celem tej regulacji nie jest dokonanie przez sąd administracyjny ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Nie służy ona też podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza.
Analiza zgłoszonych wniosków dowodowych wykazała, że nie odnosiły się one do zagadnień, które powinny być przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji i organu nadzoru. Gmina nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób przedstawione materiały odnosiły się do sfery prawnej związanej z zaskarżonym do sądu administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym lub uchwałą budżetową. Jak natomiast podnosiła, dotyczyły one zdarzenia z udziałem dzikiego zwierzęcia, które miało miejsce po podjęciu uchwały albo stanowiska organu nadzoru, któremu ze względu na swoją siedzibę nie podlega. Nie wykazała zatem związku prawnego z przedmiotem unieważnionej uchwały. Także wymienione w pismach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 10 grudnia 2024 r. i 10 kwietnia 2025 r. artykuły prasowe, pisma i uchwały organów administracji publicznej, nie odnosiły się do materii poddanej kontroli sądu administracyjnego. Miały one wzmocnić argumentacje wnioskujących stron, ale w obszarze, który nie powinien stanowić głównego przedmiotu analizy Sądu pierwszej instancji i organu nadzoru.
Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Odnośnie do kosztów sądowych zauważyć należy, że postępowanie to, z uwagi na dyspozycję art. 100 u.s.g., było wolne od opłat sądowych. Natomiast uwzględnienie obu skarg kasacyjnych, w szczególności powody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia kasacyjnego, przemawiało, w świetle art. 207 § 2 p.p.s.a., za odstąpieniem od zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od Gminy na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmującego wynagrodzenie reprezentującego Kolegium pełnomocnika.