I GSK 1577/22

I GSK 1577/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3938/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-31
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
oddalono skargę kasacyjną, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 23
art. 5 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3938/21 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. uchyla postanowienie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Powiatu P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. V SA/Wa 3938/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu P. (dalej zwanego powiatem) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie określenia powiatowi kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 7 i umorzył postępowanie. Jednocześnie WSA w Warszawie zasądził od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz powiatu 580 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, (w tym 480 zł, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).
W stanie faktycznym sprawy powiat otrzymał od Wojewody Mazowieckiego dotację celową w rozdziale 75515 - Nieodpłatna pomoc prawna w § 2110 na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat w 2018 r., w kwocie 250 416,00 zł. W dniach od 25 listopada 2019 r. do 4 grudnia 2019 r. w Starostwie Powiatowym w P. Wojewoda przeprowadził kontrolę w celu m.in. dokonania oceny prawidłowości wykorzystania środków finansowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację w 2018 r. zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej. W trakcie kontroli ustalono, iż powiat osiągnął w 2018 r. dochód w kwocie 9,40 zł w następstwie zdeponowania środków pieniężnych pochodzących z dotacji otrzymanej w 2018 r. na oprocentowanym bieżącym rachunku bankowym. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w wystąpieniu pokontrolnym z 20 marca 2020 r., a także w piśmie do Starosty P. z 17 marca 2020 r. W dokumentach tych nakazano zwrot kwoty 9,40 zł pomniejszonej o 5%, na rachunek Wojewody Mazowieckiego. Wobec braku zwrotu kwoty 9,40 zł, pomniejszonej o 5%, do budżetu państwa przez powiat Wojewoda Mazowiecki pismem z 22 października 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki określił powiatowi kwotę do zwrotu w łącznej wysokości 8,93 zł, oraz ustalił terminy naliczenia odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminu, do którego powiat zobowiązany był przekazać pobrane dochody budżetowe, tj.: - od kwoty 0,89 zł - od dnia 16.01.2018 r.; - od kwoty 2,68 zł - od dnia 16.04.2018 r.; - od kwoty 1,79 zł - od dnia 16.05.2018 r.; - od kwoty 0,89 zł-od dnia 16.09.2018 r.; - od kwoty 2,68 zł - od dnia 16.12.2018 r., do dnia zwrotu wskazanych kwot dochodów do budżetu państwa.
Organ stwierdził, że środki z dotacji nie mogą pozostawać na rachunkach bankowych jednostek i stanowić nadwyżki środków, a redystrybucja tychże środków z budżetu państwa w obowiązującym stanie prawnym (rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa) i formalnym może i powinna następować niezwłocznie. Jednostki otrzymujące dotacje powinny tak przygotować się do redystrybucji dotacji, jako środków publicznych, aby niezwłocznie po otrzymaniu ich z budżetu państwa za pośrednictwem wojewody, finansować realizację zadań, na które zostały uruchomione. Tym samym Wojewoda Mazowiecki uznał, że przejęcie przez powiat całości kwoty pozyskanej z tytułu oprocentowania środków z dotacji jest nieuprawnione w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 23 dalej zwanej u.d.j.s.t.). Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu źródłem dochodów własnych powiatu jest m.in. 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Organ wyjaśnił, że dochód wygenerowany w procesie realizacji zadań zleconych jednostce pozostaje w ścisłym związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych, które finansowane były ze środków budżetu państwa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie istnieje związek pomiędzy realizowanym zadaniem, a powstaniem dochodu tym bardziej, że dochód został wygenerowany ze środków przekazanej dotacji podmiotowi zobowiązanemu do realizacji zadania z zakresu administracji rządowej. Ponadto podniósł, że do budżetu państwa powinien zostać przekazany każdy dochód uzyskany w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego, z odpowiednim pomniejszeniem należnym jednostce samorządu terytorialnego.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, po rozpoznaniu odwołania powiatu od decyzji organu I instancji, decyzją z [...] maja 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego.
Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W zakresie zmiany podstawy prawnej Minister podniósł, że w sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i terminy, od których naliczane są odsetki, nie wskazano przepisu stanowiącego podstawę określenia ww. terminów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowią: art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 u.f.p. (ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisem ustawy - Ordynacja podatkowa, odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego.
WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi powiatu na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także umorzył postępowanie w sprawie.
Sąd stanął na stanowisku, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do właściwej wykładni i poprawnego zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych (u.f.p.)oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (u.d.j.s.t.).
WSA w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niepodatkowymi należnościami budżetu państwa, do których, z mocy art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W prawie podatkowym obowiązuje tymczasem nakaz wykładni ścisłej, a w szczególności zakaz takiej wykładni rozszerzającej przepisów prawa podatkowego, która zwiększałaby zakres obciążeń podatkowych podatnika. Dopuszczalna jest jednak wykładnia rozszerzająca na korzyść podatnika. Wielokrotnie zarówno NSA, jak i SN wskazywały, iż fundamentalną zasadą prawa podatkowego w demokratycznym państwie prawnym jest to, że zakres przedmiotu opodatkowania musi być precyzyjnie określony w ustawie podatkowej, a interpretacja jej przepisów nie może być rozszerzająca. Skoro zatem z powołanego art. 255 ust. 1 u.f.p. wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, to pojęcie "pobrane dochody" należy interpretować zgodnie z literalnym ich brzemieniem. "Pobrać" oznacza wziąć, otrzymać coś jako wynagrodzenie, należność (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 676).
Sąd doszedł do wniosku, że w omawianym przepisie chodzi o pobranie należności od innego podmiotu na podstawie konkretnego tytułu prawnego, w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Potwierdzeniem takiej konstatacji jest wykładnia systemowa wewnętrzna wynikająca z treści art. 255 ust. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi, że dochody, o których mowa w ust. 1 i 2, są przekazywane wraz z należnymi odsetkami: pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa (pkt 1); naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nieodprowadzonych dochodów budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2 (pkt 2).
Wynika zatem z powołanego artykułu, w szczególności z ust. 3 pkt 1, że dochody, o których mowa w ust. 1 są przekazywane wraz z należnymi odsetkami: pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa. Zatem dochody, które przekazywane są do budżetu państwa, jeżeli stanowią zaległość, są pobierane wraz z odsetkami od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa. Nie chodzi więc w tym przepisie o sytuację, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, a mianowicie o naliczenie przez bank odsetek z tytułu posiadania na koncie bankowym środków z otrzymanej dotacji celowej, przeznaczonej na cele związane z realizowanymi przez powiat zadaniami. Nie mamy więc w tym wypadku do czynienia z pobraniem należności budżetu państwa od dłużnika. Poza tym brak jest związku naliczonych odsetek z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami.
Dalej zauważyć należy, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 7 u.d.j.s.t. źródłem dochodów własnych gminy jest 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 10 u.d.j.s.t. źródłem dochodów własnych gminy są odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Podobna sytuacja zachodzi w zakresie źródeł dochodów własnych powiatu. Ustawodawca postanowił bowiem w art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t., że źródłem dochodów własnych powiatu jest 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 9 stwierdził, że takim źródłem dochodów własnych są odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Sąd dodał również, że w art. 4 ust. 1 pkt 7 i w art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. mowa jest o dochodach uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Odsetki zaś uzyskane przez gminę naliczone w związku z posiadaniem na koncie środków finansowych z dotacji celowej nie są dochodami związanymi z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Dalej, w zakresie powołanych: art. 4 ust. 1 pkt 10 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t., w których to przepisach mowa jest o odsetkach stanowiących dochód własny gminy lub powiatu, stwierdzić należy, że prawodawca nie rozróżnia w tych regulacjach podstawy ich naliczenia, inaczej mówiąc, od jakich przechowywanych na koncie bankowym środków finansowych (od jakiego kapitału, powstałego z jakiego tytułu), doszło do naliczenia oprocentowania na rzecz właściciela rachunku bankowego. Taka treść tych unormowań przekonuje do twierdzenia, że wszystkie odsetki naliczone w związku z przechowywaniem przez gminę na rachunku bankowym środków finansowych, stanowią dochód własny gminy.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej zwanej: P.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego; tj.
1) art. 255 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.) [dalej u.f.p.] w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1672, z późn. zm.) [dalej ustawa o dochodach jst] poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że dochód w postaci odsetek bankowych powstały od środków dotacji celowej, przekazanej na wskazany przez Powiat Płocki [dalej Powiat] rachunek bankowy w celu realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej, wykorzystywany do realizacji ww. zadań, nie stanowi dochodu pobranego w związku z realizacją zadań, o którym mowa w ww. przepisach, ponieważ, zdaniem Sądu, w art. 255 ust. 1 u.f.p. chodzi o pobranie należności od innego podmiotu na podstawie konkretnego tytułu prawnego w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego [dalej jst] odrębnymi ustawami - w sprawie brak jest zaś spełnienia, w odniesieniu do dochodu w postaci odsetek bankowych, warunku pobrania należności budżetu państwa od dłużnika, a potwierdzenie takiej konstatacji stanowi wykładnia systemowa wewnętrzna wynikająca z art. 255 ust. 3 u.f.p. (pkt 1 tego przepisu ). W efekcie dochód pobrany od środków dotacji przeznaczonej na realizację zadań z zakresu administracji rządowej jest dochodem jst, niepodlegającym procedurze określonej w art. 255 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 8 u.f.p. i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jst- w sytuacji gdy:
a) art. 255 ust. 1 u.f.p. stanowi podstawę do przekazania do budżetu państwa każdego dochodu pobranego w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jst określonych odrębnymi przepisami [zawiera katalog otwarty], faktycznie posiadanie rachunku bankowego stanowi element niezbędny przy realizacji zadania, co oznacza, że przepis ten swoim zakresem obejmuje dochód w postaci odsetek bankowych powstałych od środków dotacji celowej przeznaczonej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, naliczanych przez bank na podstawie umowy dotyczącej rachunku bankowego wykorzystywanego do realizacji zadania z zakresu administracji rządowej,
b) powiat dysponował powierzonymi środkami dotacji na podstawie stosunku prawnego łączącego go z dysponentem dotacji, natomiast odsetki bankowe zostały pobrane w sposób legalny, na podstawie umowy dotyczącej rachunku bankowego wykorzystywanego do obsługi zleconego zadania, od środków przeznaczonych do jego realizacji. Nie można zatem twierdzić, że sporny dochód nie powstał na podstawie konkretnego tytułu prawnego i nie ma związku z realizacją zadania, tym bardziej, że dochód powstał w okresie obowiązywania art. 255 ust. 1 u.f.p., a nie istnieje podstawa do wyłączeni/odmowy zastosowania ww. przepisu w sprawie. Nie istnieje także podstawa do zwrotu dochodu na rzecz banku,
c) art. 255 ust. 3 u.f.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie doszło w niej do pobrania odsetek w związku z nieterminowym ich przekazaniem przez bank. Przepis ten nie może stanowić podstawy dokonania zawężonej interpretacji art. 255 ust. 1 u.f.p. Odsetki za zwłokę, należne od dłużnika, nie są tożsame z odsetkami bankowymi powstałymi od dotacji celowej, którymi jedynie zarządza Powiat, wykorzystywanej do obsługi zadania za pośrednictwem rachunku bankowego; te stanowią bowiem dochód samoistny.
Nie w każdym przypadku objętym zakresem art. 255 ust. 1 u.f.p., od pobranego dochodu budżetowego mogą być naliczane odsetki od dłużnika. Na podstawie tego przepisu do budżetu państwa przekazywane są bowiem także takie dochody, jak opłaty stanowiące dochód budżetu państwa, zwroty kosztów upomnienia dotyczące należności pobieranych od dłużników alimentacyjnych w postępowaniach egzekucyjnych etc. Przepis art. 255 ust. 1 u.f.p. ma charakter systemowy. Na jego podstawie przekazaniu do budżetu państwa podlega każdy dochód powstały w związku z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej, jeśli z przepisów odrębnych [w stosunku do ustawy o dochodach jst] nie wynika, że dochód powstały w związku z realizacją ww. zadań należny jest jst winnej proporcji albo w całości, także dochód w postaci odsetek bankowych powstały od środków dotacji celowej powierzonej jst, przekazany przez nią na rachunek bankowy służący do realizacji ww. zadania zleconego, należący do podmiotu faktycznie realizującego zadanie [np. podmiotu prowadzącego środowiskowy dom samopomocy]. Interpretacja ww. przepisu ufp powinna być spójna w stosunku do wszystkich przypadków, w których doszło do powstania dochodu od środków dotacji celowej w postaci odsetek bankowych, przekazanej jst na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W świetle dokonanej przez Sąd interpretacji, powstały w ten sposób dochód nie będzie przypadał ani przekazaniu do jst, ani do budżetu państwa. Jednocześnie nie ma też podstawy do stwierdzenia, że będzie należny podmiotowi faktycznie realizującemu zlecone mu zadanie. Powyższe skłania do oceny, że jedynym, spójnym systemowo rozwiązaniem jest interpretacja przepisów dokonana w sprawie przez organy administracji publicznej,
2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy o dochodach jst w zw. z art. 255 ust. 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że naliczone odsetki nie mają związku z realizacją zadania, natomiast prawodawca nie rozróżnia, od jakich przechowywanych na koncie bankowym środków finansowych doszło do naliczenia oprocentowania, zatem wszystkie odsetki naliczone w związku z przechowywaniem przez gminę na rachunku bankowym środków finansowych, stanowią dochód własny gminy- w sytuacji gdy:
a) istotą niniejszej sprawy nie jest przechowywanie przez powiat środków finansowych, lecz faktycznie wykorzystywanie rachunku bankowego do obsługi zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; określony decyzją wydaną na podstawie art. 255 ust. 4 u.f.p. dochód budżetowy powstał wyłącznie od środków stanowiących dotację celową, powierzonych powiatowi, służących do realizacji zadania [okoliczność niekwestionowana], niewątpliwie zatem powstały dochód ma związek z realizowanym zadaniem,
b) art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jst jest podstawowym przepisem stanowiącym o wielkości dochodu należnego jst realizującego zadania określone w art. 255 ust. 1 u.f.p. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jst ma zastosowanie wówczas, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a niewątpliwie przepisy odrębne kwestii tej nie regulują. Przepisem odrębnym nie może być art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy o dochodach jst [co do zasady inny udział procentowy w dochodach należnych jst wynika z właściwych ustaw regulujących kwestie danego zadania],
c) w przepisach stanowiących podstawę wydanych decyzji, prawodawca wyraźnie wyodrębnia dochód powstały w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. W niniejszej sprawie faktem jest, że odsetki bankowe zostały określone wyłącznie od środków dotacji znajdujących się na koncie bankowym, służącym do realizacji zleconego zadania.
W efekcie dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów, w niniejszej sprawie doszło również do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.
3) § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - koszty należy ustalić stosując stawkę obliczoną na podstawie § 2 ww. rozporządzenia. W efekcie powyższego doszło do zawyżenia zasądzonych na rzecz Powiatu kosztów zastępstwa procesowego.
II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - zarzucam podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i art. 145 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 255 ust. 1,3 i 4 u.f.p., poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji wydanych w sprawie, w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, w związku z niezasadnym stwierdzeniem, że wydane w sprawie decyzje naruszają wskazane przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny nie uzasadniał podstaw do uchylenia ww. decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, a także brak wyjaśnienia zastosowania w sprawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie,
2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej [dalej MFFiPR] i w efekcie jej uchylenie, uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego [dalej Wojewoda] oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie zawyżonych kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Powiatu, pomimo że zaskarżone decyzje zawierają prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie i w granicach prawa, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) [dalej Kpa] w zw. z art. 255 ust. 4 w zw. z art. 255 ust. 1, w zw. z art. 60 pkt 8 ufp i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jst.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zaznaczył, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 255 ust. 1 u.f.p. oraz ww. przepisu ustawy o dochodach jst nie można twierdzić, że katalog dochodów podlegających przekazaniu do budżetu państwa jest w jakikolwiek sposób ograniczony, poza bezwzględną przesłanką dotyczącą realizacji zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jst i powstaniem, w związku z realizacją ww. zadań, dochodu (należnego budżetowi państwa i jst/poprzez stosowne pomniejszenie przekazywanego dochodu).
Niezrozumiałe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest przy tym stanowisko, zgodnie z którym wszystkie odsetki naliczone w związku z przechowywaniem przez gminę na rachunku bankowym środków finansowych, stanowią dochód własny gminy.
Powiat, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej, podnoszącym tego rodzaju zarzut, ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, w tego rodzaju sytuacji, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 - dost. w CBOiIS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutów procesowych, niemniej jednak w niniejszym przypadku zasadnym jest uczynienie wyjątku od tej zasady, jako że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co słusznie zauważył WSA w Warszawie, sprowadza się do przesądzenia kwestii prawidłowości wykładni znajdujących w niniejszym przypadku zastosowanie regulacji materialnoprawnych. Zagadnienie stricte procesowe mają w tym wypadku drugorzędne i wtórne znaczenie.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie dwa, choć bardzo rozbudowane w swej treści zarzuty, oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w których zarzucił wadliwą wykładnię wymienionych przez siebie przepisów u.f.p. – art. 255, w szczególności ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, a także u.d.j.s.t. – zwłaszcza art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 9 tego aktu. Zarzuty te, jakkolwiek literalnie nico odmienne w swojej treści, mają jednak komplementarny charakter, co wynika z tego, że w swej istocie odnoszą się one do prawidłowego rozumienia przytoczonych w nich regulacjach prawnych, a także wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Dlatego też uzasadnione jest łączne ustosunkowanie się do nich.
Zarzuty skargi kasacyjnej, w których ich autor zarzucił Sądowi I instancji dopuszczenie się błędnej wykładni przepisów u.f.p. i u.d.j.s.t., nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Wynika to głównie z tego, że organ koncentruje się w nich na literalnej wykładni art. 255 ust. 1 u.f.p. pomijając rezultaty wykładni systemowej, a także znaczenie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t., które w tym wypadku ma niezwykle doniosły charakter.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnie zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że ustawowe określenie "zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody", zawarte w art. 255 ust. 1 u.f.p., związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, odnosi się do dochodów przekazanych mu przez zobowiązane podmioty na rachunek bankowy jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w momencie, gdy dochody, o których wyżej mowa, znajdą się już na rachunku bankowych jednostki samorządu terytorialnego, są dochodami pobranymi w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 618/13, dost. w CBOiIS).
Dodać również należy, że dochody z tytułu odsetek, od środków pobranych, w znaczeniu o którym wyżej mowa, i zdeponowanych na rachunku bankowym jednostki samorządu terytorialnego, nie są bezpośrednio związane z realizacją zadań, o których mowa w art. 255 ust. 1 u.f.p. Związek przyczynowy pomiędzy tymi dochodami a realizowanymi zadaniami zleconymi w takim wypadku jest co najwyżej pośredni i dość odległy. Innymi słowy ma on dość luźny charakter, w związku z czym nie można przyjąć, że jest on następstwem realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego zleconych jej zadań.
Dalej zauważyć należy, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. źródłem dochodów własnych powiatu są odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Tym samym nie sposób jest nie zauważyć, że w art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. mowa jest o dochodach uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Odsetki zaś uzyskane przez powiat, naliczone w związku z posiadaniem na koncie środków finansowych z dotacji celowej, nie są dochodami związanymi z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.
Dalej, w zakresie powołanych: art. 4 ust. 1 pkt 10 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t., w których to przepisach mowa jest o odsetkach stanowiących dochód własny gminy oraz powiatu, stwierdzić należy, że prawodawca nie rozróżnia w tych regulacjach podstawy ich naliczenia, inaczej mówiąc, nie rozróżnia pochodzenia środków przechowywanych na koncie bankowym (od jakiego kapitału, powstałego z jakiego tytułu), od jakich doszło do naliczenia oprocentowania na rzecz "właściciela" rachunku bankowego.
Taka treść tych unormowań prowadzi więc do jednoznacznego wniosku, że wszystkie odsetki naliczone w związku z przechowywaniem przez powiat na rachunku bankowym środków finansowych, stanowią dochód własny powiatu.
Kluczowe w omawianym przypadku jest określenie charakteru dochodów powiatu, z tytułu odsetek naliczonych od środków zdeponowanych na rachunku bankowym. Przesądzenie zaś o tym, że tego rodzaju dochody nie miały związku z realizacją zleconych powiatowi zadań z zakresu administracji rządowej, w rozumieniu art. 255 ust. 1 u.f.p., sprawia, że kwestię tego czyj winny one stanowić przychód należy rozpatrywać na gruncie regulacji u.d.j.s.t. W tym zakresie odwołać się należy nie do art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, ale jej art. 5 ust. 1 pkt 9, który wprost i jednoznacznie przesądza o tym, że dochody z tytułu odsetek zgromadzonych na rachunkach bankowych jednostek samorządu terytorialnego przysługują tym właśnie jednostkom. Dodać w tym miejscu także należy, że art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. odnosi się do udziału samorządów w dochodach uzyskanych przez nie, ale nie na ich rzecz lecz na rzecz budżetu państwa. Tak więc przesądzenie braku adekwatnego związku pomiędzy tymi dochodami a realizacją zadań zleconych, wyklucza odwołanie się do art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t., co sugeruje skarżący kasacyjnie organ.
Rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, że dochód z tytułu odsetek został wygenerowany na podstawie konkretnego tytułu prawnego (umowy zawartej z bankiem), w związku z dysponowaniem przez powiat środkami budżetowymi, niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 255 ust. 1 u.f.p. w tym wypadku wyłącza stosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. Zakres przedmiotowy tych regulacji obejmuje bowiem odmienne zagadnienia. O ile bowiem pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy konkretnej kategorii dochodów, pozyskanych bezpośrednio w związku z realizacją zadań zleconych, od podmiotów wobec których zadania były realizowane, to art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. ma bardziej ogólny zakres. Taktuje on bowiem generalnie o prawie do dochodów jakie zostały wygenerowane w związku z deponowaniem środków na rachunku bankowym powiatu, bez rozróżnienia źródła pochodzenia tych środków.
Takie rozróżnienie zakresu przedmiotowego zastosowania obu regulacji potwierdza brzmienie art. 255 ust. 3 u.f.p., który choć nie stanowi bezpośrednio podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, to pośrednio wskazuje na zasadność przyjętego przez WSA w Warszawie, wąskiego rozumienia dochodów, ujętych w art. 255 ust. 1 u.f.p.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej organu, opartych na twierdzeniach związanych z naruszeniem przepisów postępowania stwierdzić należy, że również one nie znajdują uzasadnionych podstaw. Jest to związane przede wszystkim z wadliwym sposobem ich skonstruowania. W treści przedmiotowych zarzutów skarżący kasacyjnie organ podniósł bowiem uchybienie przez Sąd I instancji szeregu przepisów, nie tylko tych o jednoznacznie procesowych charakterze, ale również regulacji materialnoprawnych. Wskazał bowiem na naruszenie przez WSA w Warszawie nie tylko ustrojowych norm zawartych w ustawie z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ale także wynikowych (a więc określających sposób orzekania przez sąd administracyjny) przepisów P.p.s.a., które same w sobie nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej oraz przepisów u.f.p. i u.d.j.s.t., którym nie sposób przypisać procesowego charakteru. Wobec czego wskazanie ich w ramach podstawy zarzutów opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa formalnego, uznać należy za wadliwe i pozbawione podstaw, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę skuteczności przedmiotowych zarzutów.
Oprócz tego, formułując twierdzenia odnoście postaci zarzucanego przez siebie naruszenia prawa procesowego organ stwierdził, że miało to miejsce poprzez niezasadne uchylenie przez Sąd wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie.
Odnosząc się do tych twierdzeń podkreślić należy, że o ile sama postać wydanego przez Sąd I instancji wyroku ma niewątpliwie procesowy aspekt, to jednak w niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ w istocie nie odnosi się do tego rodzaju problematyki, ale zasadności stanowiska WSA w Warszawie, w kontekście brzmienia i znaczenia regulacji materialnoprawnych. Tego nie sposób jednak rozpatrywać w ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które jednoznacznie muszą odnosić się do zagadnień procesowych.
W związku z tym oba zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieskuteczne.
Z tego więc względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm., dalej zwanego rozporządzeniem) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu – Ministra Finansów i Gospodarki, na rzecz powiatu kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.
Wraz ze skargą kasacyjną Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie w przedmiocie kosztów postępowania. Otóż w pkt 3 zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego powiatu kwotę 580 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego WSA w Warszawie wskazał § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, który stanowi że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie wynoszą 480 zł.
W związku z powyższym uznać należy za zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie/wnoszącego zażalenie organu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą, w której da się stwierdzić wartość przedmiotu zaskarżenia. Ta bowiem opiewa na kwotę wskazaną w zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji. W związku z tym określenie wysokości zwrotu kosztów zwrotu zastępstwa procesowego przez adwokata, w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia nie znajdowało uzasadnionych podstaw. Ten przepis mógłby bowiem stanowić podstawę zasądzenie zawrotu tego rodzaju kosztów jedynie w sprawie, w której nie istniałaby możliwość wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia, z czym w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia.
Z tego więc względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, zawarte w pkt 3 wyroku z 31 marca 2022 r., i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
WSA w Warszawie w przedmiotowym zakresie zobligowany będzie do zasądzenia na rzecz powiatu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w toczącym się przed nim postępowaniu, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, mając na względzie wartość przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie.