Pełny tekst orzeczenia I GSK 1545/18

I GSK 1545/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1892/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-17
III SA/Łd 648/16 - Wyrok WSA w Łodzi z 2017-02-14
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
art. 85 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2 pkt 2, art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1 i 2
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Związku Gmin Regionu Kutnowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 648/16 w sprawie ze skargi Związku Gmin Regionu Kutnowskiego na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku Gmin Regionu Kutnowskiego na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 648/16 oddalił skargę Związku Gmin Regionu Kutnowskiego (dalej też, jako: "skarżący", "Beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej .
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego (dalej: IZ), na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z [...] czerwca 2009 r. wraz z aneksami, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego, przyznała Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 9.806.972,92 zł na realizację projektu pn.: "Budowa i przebudowa dróg gminnych w gminach Związku Gmin Regionu Kutnowskiego – Etap II".
W trakcie kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej przez IZ w Związku Gmin Regionu Kutnowskiego, w dniach 10-14 października 2011 r. dokonano sprawdzenia poszczególnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzanych w ramach realizacji projektu na podstawie art. 39 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: "ustawa o zamówieniach publicznych").
Dokonano również sprawdzenia poprawności wydatkowania środków publicznych przy realizacji zamówień o wartości nieprzekraczającej kwoty 14.000 euro: a) Wykonanie tablic informacyjnych; b) Wykonanie znaków drogowych i tablic zgodnie z projektem docelowej organizacji ruchu; c) Wykonanie tablic promocyjnych; d) Wykonanie materiałów promocyjnych.
W wyniku czynności kontrolnych Instytucja Zarządzająca RPO WŁ stwierdziła, że Związek Gmin Regionu Kutnowskiego:
a) nie zagwarantował Wykonawcom 3-dniowego terminu na wyrażenie zgody na przedłużenie terminu związania ofertą, co spowodowało, iż postępowanie o udzielenie zamówienia przeprowadzono wbrew zasadom ustanowionym w art. 7 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, naruszając art. 85 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym zamawiający co najmniej 3 dni przed upływem terminu powinien powiadomić wykonawców o konieczności przedłużenia terminu związania ofertą;
b) określił przedmiot zamówienia w sposób mogący wpływać na ograniczenie zasad uczciwej konkurencji podczas wyboru Wykonawców na pełnienie nadzoru inwestorskiego, czym naruszył art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych;
c) nie zachował warunków jawności, przejrzystości, równego traktowania wykonawców oraz efektywnego wydatkowania środków publicznych w postępowaniach o wartości nieprzekraczającej kwoty 14.000 euro na wykonanie tablic informacyjnych, wykonanie znaków drogowych i tablic zgodnie z projektem docelowej organizacji ruchu, wykonanie tablic promocyjnych, wykonanie materiałów promocyjnych.
W świetle powyższego, skarżący, zaleceniami pokontrolnymi z 13 marca 2012 r., wezwany został do zwrotu: kwoty 947.672,89 zł z tytułu naruszenia art. 85 ust. 2 prawa zamówień publicznych (co wpływa na naruszenie art. 7 ust. 1 tej ustawy) wraz z odsetkami; kwoty 3.805,97 zł z tytułu naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych wraz z odsetkami; kwoty 30.938,32 zł w wyniku uznania za niekwalifikowalne wydatków na realizację umów o wartości nieprzekraczającej kwoty 14.000 euro w związku z niezachowaniem zasad: konkurencyjności, jawności i równego traktowania wykonawców (naruszenie § 12 pkt 13 umowy o dofinansowanie projektu) oraz efektywnego wydatkowania środków publicznych wraz z odsetkami.
Pismem z [...] kwietnia 2012 r. skarżący poinformował, iż kwestionuje zasadność i wysokość nałożonych korekt finansowych oraz podtrzymuje swoje stanowisko co do zastrzeżeń do Informacji Pokontrolnej.
Wezwanie Beneficjenta do zwrotu ww. należności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania nie odniosło skutku zatem wobec nieuiszczenia należności, w dniu [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wszczął postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 982.417,18 zł wraz z odsetkami.
W konsekwencji, w dniu [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wydał decyzję nr [...] określającą kwotę do zwrotu w wysokości 982.417,18 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Łódzkiego wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję, w której orzekł o uchyleniu w części ww. decyzji z [...] sierpnia 2012 r., co do kwoty 30.938,32 zł i odsetek oraz określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 1.546,92 zł wraz z odsetkami. W pozostałym zakresie orzekł o utrzymaniu w mocy zakwestionowanej decyzji oraz zobowiązaniu skarżącego w sumie do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty 953.025,78 wraz z odsetkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1183/13, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję dnia [...] września 2013 r. , jak i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] sierpnia 2012 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez IZ.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa Łódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1427/14) uchylił wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osnowa decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2013 r. sformułowana została w sposób naruszający art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 k.p.a. i 67 ustawy o finansach publicznych. Wskazał, że art. 138 § 1 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy przedmiotem rozpoznania jest tzw. sprawa podzielna. W pozostałym zakresie NSA uwzględnił stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego, zgodnie z którym Związek Gmin Regionu Kutnowskiego dokonał naruszeń przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał nietrafnej wykładni prawa materialnego. Sąd kasacyjny stwierdził, że w stanie sprawy zamawiający bezsprzecznie naruszył art. 85 ust.2 ustawy o zamówieniach publicznych. W efekcie doszło do naruszenia art. 7 ust.1 w zw. art. 85 ust.2 ustawy o zamówieniach publicznych a także do naruszenia art. 29 ust.2 ustawy o zamówieniach publicznych (poprzez opisanie w SIWZ przedmiotu wyboru wykonawcy nadzoru inwestorskiego , w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję).
W związku z powyższym, WSA w Łodzi wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1015/15, który stał się prawomocny 5 lutego 2016 r., uchylił decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] i zobowiązał Instytucję Zarządzającą RPO WŁ do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Województwa Łódzkiego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości swoją decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 953.025,78 zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez Związek Gmin Regionu Kutnowskiego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) [dalej: ustawa o finansach publicznych z 2005 r.] oraz art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) [dalej: ustawa o finansach publicznych z 2009 r.] w związku z realizacją projektu pn. "Budowa i przebudowa dróg gminnych w gminach Związku Gmin Regionu Kutnowskiego – Etap II", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] czerwca 2009 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] Instytucja Zarządzająca RPO WŁ uznała całość poniesionych wydatków na postępowania o wartości poniżej 14.000 euro za niekwalifikowalne i zobowiązała Beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 30.938,32 zł. Jednakże obowiązkiem Instytucji Zarządzającej RPO jest miarkowanie korekt finansowych ze względu na rodzaj, stopień naruszenia oraz skutki finansowe naruszenia.
Mając powyższe na uwadze, Instytucja Zarządzająca RPO WŁ, w miejsce uznania za niekwalifikowalne całości wydatków na postępowania o wartości poniżej 14.000 euro, ustaliła wysokość korekty finansowej na podstawie dokumentu pn.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" tzw. "Taryfikator", w wysokości 5% wydatków kwalifikowanych przedmiotowych zamówień, co daje kwotę do zwrotu w wysokości 1.546,92 zł. Jak wskazał dalej organ, zarówno Komisja Europejska, jak i ETS przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego
Uwzględniając treść wytycznych w zakresie wymierzania korekt finansowych za naruszenie ustawy – Prawo zamówień publicznych przy realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE, jak też wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych Zarząd Województwa Łódzkiego stwierdził, że w zakresie realizacji zamówienia "Kutno: budowa i przebudowa dróg gminnych w gminach Związku Gmin Regionu Kutnowskiego - etap II dla zadania: przebudowa drogi gminnej Stara Wieś - Franki - Gmina Krośniewice (roboty budowlane)" zamawiający nie zagwarantował wykonawcom odpowiedniego czasu na wyrażenie zgody na przedłużenie terminu związania ofertą, w związku z czym naruszył art. 85 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych w zw. z art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Organ stwierdził, że niezapewnienie wykonawcy odpowiedniego czasu na przedłużenie ważności wadium jest nieprawidłowością powodującą szkodę w budżecie ogólnym UE. Poprzez niepoinformowanie w wymaganym terminie wykonawcy - "A" Sp. z o.o. o konieczności przedłużenia wadium beneficjent wykluczył jego udział w postępowaniu, a co za tym idzie korzystniejszą ofertę w stosunku do oferty wyłonionego wykonawcy, zatem naraził budżet UE na możliwe wystąpienie szkody.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z dokumentem "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" na przedmiotowe postępowanie nałożona powinna być korekta finansowa wyliczona za pomocą metody dyferencyjnej. Wysokość korekty określona zostaje na podstawie różnicy pomiędzy ceną wybranej oferty, a ceną oferty proponowanej przez wykonawcę, którego wykluczono z udziału w postępowaniu, przy czym uwzględniona zostaje tylko różnica powstała w zakresie wydatkowania środków z funduszu UE, nie zaś globalna różnica w wydatkowaniu środków na zamówienie. Stosownie do powyższego organ wyliczył kwotę do zwrotu – 947.672,89 zł.
Odnośnie natomiast kolejnego naruszenia tj. zamówień na pełnienie nadzoru inwestorskiego organ podniósł, że zamawiający (ZGRK) spowodował naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych (poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję), co w konsekwencji narusza zasadę konkurencyjności i równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 tej ustawy).
WSA w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Związku Gmin Regionu Kutnowskiego na powyższą decyzję. W wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ słusznie uznał, iż przy rozpoznaniu sprawy związany jest ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z z 3 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1427/14. WSA uznał za chybiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 pkt. 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady Europy (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE z 2006 r. Nr 210 poz. 25).
Sąd wskazał, że w myśl art. 98 ust. 1 w/w rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
WSA podniósł, że za nieprawidłowość należy uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.
Z tych względów i wobec jednoznacznego stwierdzenia w wyroku NSA
z 3 lipca 2015 r. o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 85 ust. 2 prawa zamówień publicznych, WSA uznał za nietrafny zarzut skargi naruszenia art. 2 pkt. 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady Europy (WE) nr 1083/2006 za nieuzasadniony.
WSA nie znalazł także uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, podniesione w zarzutach naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na brak istotnego wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja prawidłowo, w sposób wyczerpujący i z uwzględnieniem zasady przekonywania przedstawiała rozważania dotyczące sposobu zebrania i dokonania analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie. Sąd zaakcentował, że w celu wydania decyzji, organ podjął wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego analizowanej sprawy. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący i obiektywny, a organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów. Na każdym etapie postępowania strona była informowana o wszelkich czynnościach podejmowanych przez organ, obowiązkach na nią nałożonych oraz przysługujących jej prawach. W decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego w sposób precyzyjny wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w uzasadnieniu prawnym wydanej decyzji wyjaśniono jej podstawy prawne przytoczono treść przepisów, które zostały zastosowane, a uzasadnienie faktyczne zawierało wskazanie faktów i dowodów, na których organ oparł się rozstrzygając sprawę. W wydanej na podstawie zebranego materiału dowodowego decyzji organ dokonał wykładni przepisów zastosowanych w przedmiotowej sprawie oraz oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
W szczególności za nieuzasadniony uznał WSA argument, że organ nie badał w sposób wyczerpujący ani wagi i charakteru naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, ani nie wyjaśnił czy w realiach niniejszej sprawy zaistniała chociażby potencjalna szkoda w budżecie UE. Zarząd Województwa w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił na czym polegały naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych, jakie przepisy zastosowano oraz dlaczego każde z naruszeń mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Opisano także dlaczego istniała możliwość powstania szkody rozumiana jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono również na czym polega "nieprawidłowość", o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i każdy z omawianych przypadków oceniono pod kątem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.
Również za nieuzasadniony uznał WSA zarzut nierozważenia przez Instytucję Zarządzającą charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz skutków poniesionych przez fundusze unijne. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił dokładnie, w jaki sposób oszacowano wartość nieprawidłowości. W przypadku postępowania pn.: "Kutno: budowa i przebudowa dróg gminnych w gminach Związku Gmin Regionu Kutnowskiego - etap II dla zadania: przebudowa drogi gminnej Stara Wieś - Franki - Gmina Krośniewice (roboty budowlane)" zaistniała szkoda miała charakter rzeczywisty, bowiem na skutek naruszenia prawa zamówień publicznych, wykluczono wykonawcę, który złożył ofertę tańszą od oferty wybranej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Związek Gmin Regionu Kutnowskiego wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady Europy (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016, poz. 386 ze zm.) w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 i art. 208 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1780) oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, że zachowanie skarżącego stanowiło nieprawidłowość
w rozumieniu tych przepisów, przez co należało dokonać korekty finansowej wymaganej w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi
w operacjach, wobec czego zaskarżona decyzja powinna zostać przez Sąd I instancji uchylona w całości;
2. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ dokonał korekty finansowej w sposób prawidłowy pomimo, że korekta
ta została dokonana z pominięciem charakteru i wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze, wobec czego zaskarżona decyzja powinna zostać przez sąd I instancji uchylona
w całości;
3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo tego, że organ nie dokonał ustaleń co tego, czy naruszenie przez skarżącego przepisów prawa spowodowało szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej
lub mogło taką szkodę spowodować, a przez to, czy zachowanie skarżącego stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1083/2006, wobec czego zaskarżona decyzja powinna zostać przez sąd I instancji uchylona w całości;
4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo tego, że organ nie dokonał ustaleń, co do okoliczności stanowiących o charakterze i wadze nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze, uzasadniających korektę finansową wysokości dokonanej przez organ, wobec czego zaskarżona decyzja powinna zostać przez sąd I instancji uchylona w całości.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, jej autor przedstawił w uzasadnieniu skargi.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi.
Kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postępowanie w sprawie, której przedmiotem było określenie kwoty przypadającej do zwrotu, jako środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
Podstawowym aktem prawnym, regulującym zasady naliczania korekt finansowych w otrzymanym dofinansowaniu, jest Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako: "rozporządzenie 1083/2006"). Rozporządzenie to w art. 98 ust. 2, regulującym obowiązki państw członkowskich w zakresie naliczania korekt finansowych, stanowi, że "Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. [...] Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze". Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że dokonanie korekty finansowej przez państwo członkowskie wymaga uprzedniego stwierdzenia nieprawidłowości. Wskazanie nieprawidłowości w działaniu beneficjenta oraz naliczenie korekty co do przyznanych środków wymaga natomiast stwierdzenia, że zostały spełnione kumulatywnie dwa następujące warunki: 1) naruszenie przez beneficjenta przepisów prawa wspólnotowego z zakresu udzielania zamówień publicznych, w tym również przepisów prawa krajowego, stanowiących implementację prawa wspólnotowego oraz 2) wystąpienie skutku w postaci szkody finansowej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej wynikającej ze zbyt wysokiej ceny zakontraktowanego zamówienia. Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 zgodnie z którym, nieprawidłowością jest "jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze dofinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Tym samym, zgodnie z przytoczonymi regulacjami, warunkiem koniecznym, jaki powinien zostać spełniony, aby państwo członkowskie było uprawnione oraz zobowiązane do naliczenia korekty finansowej, jest stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wskazuje, że dla powstania obowiązku zastosowania korekty i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych określonych w przepisach powszechnie obowiązujących (krajowych lub Unii Europejskiej ) lub w umowie o dofinansowanie. Po drugie, naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Z tym stwierdzeniem należy się zgodzić. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można mu zarzucić naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych oraz procedur w związku z realizacją projektu, które spowodowały lub mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Skarżący podkreśla, że gruncie tej sprawy organ całkowicie pominął analizę treści ofert obu wykonawców pod kątem spełniania wszystkich wymogów udziału w postępowaniu i kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty natomiast Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał to działanie za prawidłowe. Strona skarżąca zarzuca, że przede wszystkim organ nie zbadał oferty wykonawcy wykluczonego, zatem nie wie, czy oferta ta w świetle przepisów i przyjętych kryteriów oceniona powinna być, jako najkorzystniejsza, gdyby nie zostało dokonane wykluczenie. Skarżący akcentuje, że w świetle wyjaśnień tego wykonawcy a także z uwagi na to, że wykonawca po jego wykluczeniu nie złożył odwołania do krajowej Izby Odwoławczej, można postawić tezę, że oprócz zasadniczego wykluczenia z postępowania cena oferty nosiła znamiona rażąco niskiej. Według skarżącego, skoro wykluczony wykonawca złożył ofertę podlegającą odrzuceniu z powodu rażąco niskiej ceny to stwierdzone naruszenie art. 85 ust.2 p.z.p., nie miało wpływu na wykluczenie z postępowania tegoż wykonawcy. Ponadto, wywodzi dalej, oferta podlegająca odrzuceniu nie może być podstawą obliczenia korekty dyferencyjnej, gdyż i tak nie zostałaby wybrana do realizacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić.
Począwszy od chwili otwarcia ofert, aż do wyboru najkorzystniejszej z nich, dokonywane jest badanie i ocena tychże ofert. Celem badania ofert jest ich weryfikacja pod względem formalnym, tj. ewentualnego zaistnienia przesłanek skutkujących wykluczeniem oferenta lub odrzuceniem oferty. Ocena zaś sprowadza się do weryfikacji merytorycznej dokonywanej w oparciu o kryteria oceny określone przez zamawiającego w SIWZ. Należy przy tym wskazać, iż oferty odrzuconej się nie punktuje. W przypadku odrzucenia ofert wyboru dokonuje się spośród pozostałych ofert w rankingu i tylko te pozostałe oferty należy punktować. To, że oferta odrzucona nie podlega ocenie, nie wynika wprost z żadnego przepisu. Wydaje się to jednak oczywiste. Przyjmuje się jednolicie, że etap wyboru oferty następuje po etapie wykluczania oferentów i po etapie odrzucania ofert. Przy ocenie ofert pomija się oferty odrzucone na wcześniejszym etapie postępowania.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie doszło etapu wyboru oferty wykonawcy wykluczonego (oferta przedsiębiorstwa A została odrzucona), a zatem argumentacja skarżącego kasacyjnie nie może być uznana za trafną i przekonującą. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1427/14 stwierdził, że to zamawiający naruszył art. 85 ust. 2 p.z.p. oraz zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców nie dotrzymując terminu związania ofertą. NSA wyraził także stanowisko, że dla dokonanej oceny nie ma znaczenia również to, że wykonawca wykluczony nie wniósł zastrzeżeń do sposobu przeprowadzenia postępowania o zamówieniach (art. 181 p.z.p.). Tym samym, ponawianie przez skarżącego kasacyjnie w sprawie niniejszej tożsamych argumentów nie może prowadzić i nie prowadzi do podważenia prawidłowości stanowiska organu oraz Sądu pierwszej instancji wedle którego doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 2 u.z.p. Należy się zgodzić z poglądem WSA, że w okolicznościach sprawy spełnienie zasady równego traktowania wiązało się przede wszystkim z dochowaniem terminu przewidzianego w art. 85 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych, a niezależnie od tego z doręczeniem wykonawcom pisma w sposób umożliwiający im w równym stopniu złożenia oświadczenia i zabezpieczenia wadium przed upływem terminu związania ofertą. Jakakolwiek manipulacja w tym zakresie powinna być postrzegana, jako naruszenie tej zasady, zwłaszcza, że stanowi ona jednocześnie gwarancję tego, że zamawiający w sposób należyty dokona wyboru oferenta, a tym samym uzyska możliwie optymalne warunki realizacji zamówienia, zapewni celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych, zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (v. str. 11 in fine -12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Należy bowiem przypomnieć, że przedłużenie terminu związania ofertą, o czym mowa w art. 85 ust. 2 p.z.p. z natury swojej ma na celu wywołanie takiego efektu, że termin ten będzie trwał dłużej niż pierwotnie zakładano. Przepis ten stanowi, że wykonawca samodzielnie lub na wniosek zamawiającego może przedłużyć termin związania ofertą, z tym że zamawiający może tylko raz zwrócić się do wykonawców o wyrażenie takiej zgody. Przepis nakazuje zatem zamawiającemu zadbać o prawidłowy tok postępowania i wezwać wykonawcę do przedłużenia terminu związania ofertą, przy czym ustala tę możliwość jako jednorazową, co oznacza, że po wyczerpaniu tego instrumentu przez zamawiającego, dbałość o swoje interesy i przedłużenie terminu związania ofertą pozostaje w wyłącznej gestii wykonawcy. Wynika to z profesjonalnego charakteru postępowania i staranności wymaganej od wykonawcy. Tak szczegółowe uregulowania w zakresie możliwości przedłużenia terminu związania ofertą, wskazują na doniosłość prawną instytucji terminu związania ofertą i fakt, że jest ona immanentnym elementem złożonej oferty. Oferta wykonawcy wygasa wraz z upływem oznaczonego okresu, w którym wykonawca był nią związany. Na gruncie p.z.p. wybór oferty najkorzystniejszej musi nastąpić w terminie związania ofertą, a wykonawca musi być związany złożoną przez siebie ofertą nieprzerwanie od dnia otwarcia ofert. Podkreślić także należy, że przepisy p.z.p. nie przewidują możliwości przywrócenia biegu terminu związania ofertą. Wzmiankowany przepis wprowadza w postępowaniu zasadę zachowania równowagi pomiędzy działaniem zamawiającego, zainteresowanego sprawnym przebiegiem postępowania i wyborem najkorzystniejszej oferty, a działaniem profesjonalnego wykonawcy w celu realizacji jego interesu gospodarczego, jakim jest uzyskanie kontraktu. Uregulowanie to wyraźnie rozkłada obowiązki zamawiającego i wykonawcy w kwestii zapewnienia ciągłości okresu związania ofertą wykonawcy. Zasada równego traktowania oferentów, której celem jest sprzyjanie rozwojowi uczciwej i skutecznej konkurencji między przedsiębiorstwami uczestniczącymi w procedurze udzielania zamówienia publicznego, wymaga, aby wszyscy oferenci mieli takie same szanse przy przygotowywaniu warunków swoich ofert i, co za tym idzie, aby oferty te podlegały takim samym warunkom dla wszystkich konkurentów. Oferenci muszą zatem być traktowani na równi, zarówno w czasie przygotowywania przez nich ofert, jak i w momencie ich oceny przez instytucję zamawiającą. Instytucja zamawiająca zobowiązana jest, na każdym etapie postępowania, do czuwania nad przestrzeganiem równego traktowania i w konsekwencji nad równością szans wszystkich oferentów.
Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz orzeczenia przywołane w motywach zaskarżonego wyroku), jak i orzecznictwie TSUE (poprzednio ETS - przykładowo wyroki z dnia 12 grudnia 2002 r., Universale-Bau i in., C-470/99; z dnia 18 października 2001 r., SIAC Construction, C-19/00, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P). Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że zamawiający naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Niepoinformowanie w wymaganym terminie wykonawcy o konieczności przedłużenia wadium zamawiający (beneficjent) doprowadził do wykluczenia z udziału w postępowaniu wykonawcę, który złożył ofertę korzystniejszą w stosunku do oferty wyłonionego wykonawcy. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który zaakceptował w tym zakresie stanowisko organu, że niezapewnienie wykonawcy odpowiedniego czasu na przedłużenie wadium (co w efekcie doprowadziło do odrzucenia oferty korzystniejszej od wybranej) jest nieprawidłowością powodującą szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Punktem wyjścia dla powyższego jest przypomnienie, że najogólniej rzecz ujmując, prawo wspólnotowe w dziedzinie zamówień publicznych obejmuje Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE) oraz Dyrektywy UE dotyczące zamówień publicznych. Z kolei przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych wdrażające prawo wspólnotowe w dziedzinie zamówień publicznych obejmują tylko te przepisy p.z.p., które implementują ww. przepisy prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego. Tym samym nieprawidłowości będące następstwem naruszeń przepisów p.z.p., które nie służą wdrożeniu prawa wspólnotowego, nie stanowią, co do zasady podstawy do wymierzenia korekty finansowej. To ostatnie dotyczy w szczególności naruszeń takich przepisów p.z.p., jak przepisy dotyczące m.in terminu związania ofertą (art. 85 p.z.p.).
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenia o charakterze wyłącznie formalnym nie wywołują skutków finansowych. Wykryte nieprawidłowości stanowią kwalifikowany przypadek naruszenia Prawa zamówień publicznych i jako takie wywołują negatywne skutki, natomiast nie każde potencjalne naruszenie przepisów dotyczących procedury udzielenia zamówienia publicznego prowadzi do nałożenia korekt finansowych. Nie mniej jednak, nie oznacza to całkowitej dowolności decyzji zamawiającego w tym zakresie. Decyzje te podlegają jeszcze kontroli z punktu widzenia zgodności z ogólnymi zasadami traktatowymi. Zasada uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców stanowi przejaw zasady niedyskryminacji wyrażonej w traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W stanie faktycznym sprawy i w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych, główne zagadnienie sprowadza się do wykładni pojęcia "nieprawidłowości" w kontekście wymagania zaistnienia możliwości wystąpienia szkody (szkody potencjalnej) w budżecie ogólnym UE. W sprawie bezsporne było bowiem, że zamawiający dopuścił się naruszenia art. 85 ust.2 p.z.p. przez zwrócenie się do wykonawców o przedłużenie terminu w czasie krótszym od wymaganego a nadto przyjęty przez zamawiającego sposób doręczenia pisma naruszał obowiązujący w całym postępowaniu o zamówienie publiczne ogólną zasadę równego traktowania wykonawców, wyrażoną w art. 7 ust.1 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że powyższe uchybienie nie spowodowało, ani nie mogło spowodować szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. W sprawie sporne zatem jest, czy uchybienie to jest wystarczającym warunkiem dla określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W świetle powyższego konieczne jest zatem odwołanie się do pojęcia nieprawidłowości w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Po pierwsze w orzecznictwie tym nie budzi wątpliwości, że naruszenie "prawa wspólnotowego" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia odnosi się również do naruszeń przepisów prawa krajowego znajdujących zastosowanie do działań finansowanych z funduszy strukturalnych (por. wyrok TS z 26 maja 2016 r., w połączonych sprawa C - 260/14 i C - 261/14, J. Neamt i J. Bacau przeciwko Miniterul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice). Po drugie podkreślono, że o naruszeniu uzasadniającym zastosowanie korekty, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 można mówić w przypadku naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych. Wprost do kwestii tej odniósł się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 14 lipca 2016 r., w sprawie C - 406/14 Wrocław przeciwko Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Z rozstrzygnięcia tego można wywieść bardzo ważną konsekwencję w zakresie rozkładu ciężaru dowodu niezbędnego do ustalenia, czy dane zachowanie beneficjenta mogło mieć wpływ na budżet ogólny Unii Europejskiej. W sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa przy wykonywaniu umowy o dofinansowanie skutkujących, tak jak w okolicznościach sprawy, nierównym traktowaniem oferentów, należy ustalić, czy wykluczone jest, aby uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu. Ciężar dowodu w tym zakresie powinien spoczywać na tym, kto powołuje się na tę okoliczność. Twierdzenie beneficjenta, że wykluczone jest, aby popełnione przez niego uchybienie mogło poczynić, choćby hipotetycznie, szkodę w budżecie Unii Europejskiej nie uwzględnia, że naruszenie prawa zamówień publicznych w sposób wyżej przedstawiony doprowadziło do niezasadnego wykluczenia z postępowania wykonawcy oferującego niższą cenę za wykonanie zamówienia . W efekcie nie można więc uznać, jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że zamawiający w sposób należyty dokonał wyboru oferenta i zapewnił celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych , zgodnie z art. 44 ust.3 ustawy o finansach publicznych. Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt IV CSK 327/16 ( opubl. Lex 2312225), w którym rozważał pojęcie nieprawidłowości, jako przesłanki zwrotu środków unijnych, odnosząc się również do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie bez znaczenia jest, że szczególna interpretacja postanowień rozporządzenia nr 1083/2006 jest uzasadniona także podkreślaną w orzecznictwie europejskim zasadą, że Unia zmierza do finansowania z funduszy strukturalnych i funduszy spójności jedynie działań podejmowanych w całkowitej zgodności z prawem Unii (por. wyrok TS z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C - 465/10, Chambre de commerce et d'industrie de I'Indre). Uwzględniając powyższe, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na gruncie sprawy poddanej niniejszej kontroli instancyjnej wystąpił brak wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem a choćby hipotetyczną możliwością uszczuplenia budżetu UE, co w efekcie miałoby świadczyć o nieprawidłowym nałożeniu korekty finansowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie też w tym przypadku przyjęto ustalenie wysokości korekty finansowej metodą dyferencyjną. Metoda dyferencyjna polega na porównaniu wysokości rzeczywiście poniesionych (zakontraktowanych) wydatków na dane zamówienie po zaistnieniu naruszenia ze stanem, jaki by istniał, gdyby naruszenie nie miało miejsca. Metoda ta ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy naruszenie polega na bezzasadnym odrzuceniu oferty najkorzystniejszej i wybór droższej, w takim przypadku wysokość korekty ustalana jest, jako różnica pomiędzy ceną oferty wybranej (droższej) a ceną oferty odrzuconej (tańszej). Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Końcowo należy wskazać, że zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki to opisano w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, także nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 326/06). Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć. Jak już powiedziano na wstępie, w odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 5400 złotych, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).