I GSK 1520/22

I GSK 1520/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Henryk Wach
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Kr 1017/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-09
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1017/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 20 maja 2021 r. nr ZPO-III.3160.1.3.2021.UVN w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1017/21 oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej: Zarząd, organ) z 20 maja 2021 r., nr ZPO-III.3160.1.3.2021.UVN, w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Spółka złożyła skargę kasacyjną skarżąc wyrok WSA w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi – w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 77 i 80 kpa polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że Zarząd w sposób prawidłowy i zgodny z odnośnymi normami prawnymi zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz że dokonał w sprawie swobodnej oceny dowodów, w sytuacji gdy działania organu II instancji cechowała dowolność w rozpatrywaniu materiałów dowodowego, prowadząca do wadliwego przyjęcia za niekwalifikowalne części wydatków poczynionych w ramach realizowanego przez skarżącą projektu;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy prawne do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Zarządu z 20 stycznia 2022 r., a naruszenie to miało decydujący wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
3. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 ppsa poprzez naruszenie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) oraz art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie 1303/2013) oraz art. 65 kodeksu cywilnego i sekcji 6.2 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) poprzez błędną ich wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zastosowaniu korekt finansowych w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie nie pozwala na stwierdzenie wystąpienia "nieprawidłowości" w realizacji projektu przez beneficjenta, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 203 pkt 1 ppsa. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zarząd – reprezentowany przez radcę prawnego – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenia rozprawy i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 193 zd. 2 ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej spółki, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania, na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 ppsa). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale powinien również podać, na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie, na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie spółka sformułowała przeciwko wyrokowi WSA trzy zarzuty, spośród których jeden dotyczy naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wymienionych w nim przepisów, dwa zaś kolejne naruszenia przepisów postępowania. W tej więc sytuacji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).
I tak w pierwszym z procesowych zarzutów, spółka podniosła obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 77 i 80 kpa polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że Zarząd w sposób prawidłowy i zgodny z odnośnymi normami prawnymi zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz że dokonał w sprawie swobodnej oceny dowodów, w sytuacji gdy działania organu II instancji cechowała dowolność w rozpatrywaniu materiałów dowodowego, prowadząca do wadliwego przyjęcia za niekwalifikowalne części wydatków poczynionych w ramach realizowanego przez skarżącą projektu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany w stopniu, który wyklucza możliwość uznania jego zasadności.
Słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu zauważa, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudno się dopatrzyć słowa doniesienia do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art 57a.
W rozpoznawanej sprawie naruszenie tego przepisu mogłoby polegać niedostrzeżeniu przez WSA z urzędu uchybienia przepisom przez organ, na które to uchybienie spółka w skardze nie wskazała. Zwłaszcza, że o wyjściu poza granice sprawy administracyjnej nie może być mowy. Nigdzie w motywach skargi kasacyjnej nie znalazł się zapis wskazujący na takie właśnie postępowanie WSA. Wręcz przeciwnie skarżąca kasacyjnie zarzuca, że WSA miał zignorować jej zarzuty i w mało krytyczny sposób powtórzyć ustalenia organu II instancji. Tymczasem tego rodzaju ewentualne uchybienie nie mieści się w art. 134 § 1 ppsa, a co więcej skarżąca kasacyjnie nie podała innego przepisu, którego naruszeniem byłoby zignorowanie przez sąd pierwszej instancji zarzutów zawartych w skardze. Jeżeli skarżąca kwestionuje niedostatki czy też braki w uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA powinna zarzucić naruszenia art. 141 § 4 ppsa (dotyczącego elementów uzasadnienia wyroku), ale takiego zarzutu nie sformułowała.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuty dotyczą w zasadzie wyłącznie oceny dowodów. Choć (podobnie jak w skardze do WSA) powołano się na naruszenia art. 77 i 80 kpa, to istota zastrzeżeń jest tego rodzaju, że gdyby były one słuszne, to mogłyby wskazywać na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), a nie braków w postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1 kpa). Przy czym wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, który paragraf art. 77 kpa (który składa się z czterech) miałby być naruszony, co samo w sobie jest błędem w przypadku skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie zarzuca organowi nieprzeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, a tylko kwestionuje wnioski wyprowadzone z tych dowodów, w szczególności dokonaną ocenę wiarygodności. Z tej przyczyny omawiany zarzut w zakresie naruszenia art. 77 kpa jest nieuzasadniony, a zatem nie spełnia wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.
W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na opisane wyżej wady omawianego zarzutu, nie był w stanie odnieść się do niego merytorycznie, w konsekwencji czego zarzut ten uznać należało za nieskuteczny.
Przechodząc zaś do samego uzasadnienia skargi kasacyjnej i naruszenia art. 80 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedstawione tam twierdzenia mające wskazywać na rzekomo dowolną ocenę dowodów przez organ zaaprobowaną przez WSA są nieprzekonujące. Skarżąca kasacyjnie powtarza swoje stanowisko, które w kluczowych kwestiach obarczone jest tymi samymi wadami co do tej pory. Opiera się na wyizolowanych faktach i wywodzi z nich korzystne dla siebie wnioski (w szczególności w zakresie wiarygodności dokumentów) zupełnie przemilczając pozostałe fakty, które dyskredytują przedstawiane przez spółkę tezy. To właśnie ocena spółki jest dowolna, gdyż pomija niewygodne dla siebie dowody (a tych jest większość i tworzy ona spójną całość), logikę oraz doświadczenie życiowe prowadzi do z góry przyjętej, niewiarygodnej i nielogicznej tezy.
Podkreślić należy, że ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (p. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 530/06). Ocena ta winna być nadto logiczna i opierać się na całokształcie materiału dowodowego. Nie budzi wątpliwości, że "uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a tak właśnie było w rozpoznawanej sprawie. Zarząd wprawdzie odmówił wiarygodności niektórym dokumentom, ale to dokładnie i przekonująco uzasadnił.
Z kolei w zaskarżonym wyroku WSA wskazał, dlaczego ocenia postępowanie organu jako prawidłowe i przytoczył poglądy orzecznictwa na poparcie swojego rozstrzygnięcia. Pisemne uzasadnienie wyroku pozwala z łatwością zorientować się w motywach podjętego rozstrzygnięcia oraz prześledzić rozumowanie sądu. Ponowiona na kartach skargi kasacyjnej próba przełamania oczywistych i logicznych wniosków organu i WSA wynikających z wszystkich pozostałych dowodów poprzez akcentowanie doniosłości pisemnych oświadczeń osób zainteresowanych wynikiem sprawy złożonych w kilka lat po zdarzeniach, które to zdarzenia te oświadczenia miałyby dokumentować, a do tego w chwili, gdy były już znane wskazane decyzji pierwszej instancji uchybienia spółki świadczy o niezrozumieniu zasady swobodnej oceny dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje także drugi zarzut procesowy dotyczący niewłaściwego zastosowanie art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez oddalenie skargi.
Wskazać należy, że zarzut ten jest wadliwy z tej przyczyny, że podane w nim przepisy to tzw. przepisy wynikowe, co oznacza, że nie mogą one przez sąd pierwszej instancji być naruszone "samodzielnie", a jedynie w powiązaniu z innymi przepisami (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2021 r. sygn. akt I FSK 53/21). Skoro skarżąca kasacyjnie jednak oparła swój zarzut tylko na tego rodzaju przepisach, to zarzut ten ze swej natury jest wadliwy i nie może odnieść skutku.
Podsumowując powyższe, skarżąca kasacyjnie nie w ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, nie zakwestionowała skutecznie przyjętego przez WSA stanu faktycznego sprawy, jak też nie postawiła jakichkolwiek zarzutów w zakresie prawidłowości kontroli sądów czy też uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że przyjęty do rozpoznania sprawy przez WSA stan faktyczny służył do zastosowania w sprawie przepisów materialnych.
W ramach zarzutów materialnych, spółka zarzuciła obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 ppsa poprzez naruszenie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp oraz art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 65 kodeksu cywilnego i sekcji 6.2 pkt 3 Wytycznych poprzez błędną ich wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zastosowaniu korekt finansowych w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie nie pozwala na stwierdzenie wystąpienia "nieprawidłowości" w realizacji projektu przez beneficjenta, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony ze względów formalnych. Bowiem w twierdzeniach przedmiotowego zarzutu spółka ograniczyła się jednak do samego powołania się na błędną wykładnię, bez wyjaśnienia na czym błąd w tym zakresie miałby polegać. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś ani uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy uzupełniania zarzutów skarg kasacyjnych stron, które zostały sformułowane w sposób wadliwy bądź niepełny. W kwestii wadliwego zastosowania wymienionych w zarzucie przepisów stwierdzić zaś należy, że bez uprzedniego podważenia zaprezentowanej przez WSA ich wykładni, a także prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia, wszelkie twierdzenia w tym zakresie nie znajdują uzasadnionych podstaw. W istocie bowiem nie wiadomo z czego skarżąca kasacyjnie wywodzi błędne zastosowanie wymienionych przez siebie regulacji prawa materialnego. Jej stanowisko w tym zakresie ogranicza się w rzeczywistości do prostego zaprzeczenia ocenie zaprezentowanej przez WSA, co do zastosowanej korekty finansowej. Zwłaszcza, że podważanie ustaleń faktycznych zarzutami naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczne, a tak sformułowany zarzut jest wadliwy.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz Zarządu 2 700 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie przed NSA, jako pełnomocnik umocowany do działania w postępowaniu przez sądami obu instancji.