I GSK 1499/24

I GSK 1499/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Wach
Jacek Surmacz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
V SA/Wa 858/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-23
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA del. Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [...]oraz Gminy . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 858/24 w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2024 r. V SA/Wa 858/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 16 stycznia 2024 r. nr [...] , którą stwierdzono w części nieważność załącznika nr 2 – Wykaz wieloletnich przedsięwzięć Gminy Piaseczno do uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z 15 grudnia 2023 r. nr 1463/LXXVIII/2023 w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Piaseczno - w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.16. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", uchylił zaskarżoną uchwałę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
15 grudnia 2023 r. Rada Miejska w Piasecznie podjęła uchwałę nr 1463/LXXVIII/2023 w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Piaseczno na lata 2024 - 2037. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wszczęło postępowanie nadzorcze w odniesieniu do wymienionej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2 pn. – Wykaz wieloletnich przedsięwzięć Gminy Piaseczno w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.16. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom".
W uchwale z 16 stycznia 2024 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło o nieważności powyżej uchwały w/s wieloletniej prognozy finansowej we wskazanej wyżej części, z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z póżn. zm.; dalej: u.f.p.) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części.
Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd pierwszej instancji uznał, że zostało ono wydane w warunkach określonych w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Organ nadzoru nie wykazał bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu, aby Rada Miejska planując wskazane w uchwale przedsięwzięcie naruszyła prawo w sposób istotny, a przez to nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności części uchwały budżetowej. W razie natomiast nieistotnego naruszenia prawa należało jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 605 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325).
Sąd podkreślił, że kontrolując akt nadzoru ocenie zgodności z prawem podlega także uchwała organu samorządu terytorialnego. Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, materialnego i procesowego. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy może nastąpić tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, w razie sprzeczności z określonym przepisem prawa, która powinna być oczywista i bezpośrednia.
Zakwestionowanie legalności części załącznika nr 2 uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Sąd uznał za niezasadne. Zwrócił uwagę na konstytucyjne domniemanie kompetencji gminy i ochronę samodzielności gminy przy wykonywaniu zadań własnych – zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona środowiska i przyrody, przy czym ustawa nie definiuje tych pojęć. Za nieuprawnione uznał utożsamienie przez organ nadzoru pojęcia "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z pojęciem "zwierzęta łowne", o którym mowa w przepisach Prawa łowieckiego. Istnieje bowiem kategoria zwierząt dzikich, które nie są zwierzętami łownymi w stanie wolnym, do których znajdują zastosowanie regulacje ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm., dalej: u.o.p.), czego nie uwzględniono przy podejmowaniu aktu nadzoru, a które objęte będą zakwestionowaną regulacją. Celem Gminy w ramach zaplanowanego przedsięwzięcia była pomoc zwierzętom nieoswojonym i niehodowlanym, znajdującym się w trudnej sytuacji. Ponieważ w ustawie o ochronie przyrody nałożono na gminę obowiązek realizacji zadań w niej określonych, to zakwestionowane przez organ nadzoru działania nie mogą naruszać prawa. Sąd wskazał, że w kwestii incydentalnego przebywania zwierząt dzikich na terenach miejskich, zurbanizowanych i zagrożeń, jakie wywołują oraz rozwiązywania problemów z tym związanych, istnieje pewnego rodzaju luka prawna. Przebywanie zwierząt wolno żyjących w mieście może powodować naruszenia porządku publicznego oraz zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. Ustawodawca nie przesądził wprost o obowiązkach gminy w zakresie opieki weterynaryjnej nad zwierzętami wolno żyjącymi przebywającymi jej terenie. Ale za przypisaniem gminie zadań we wskazanym zakresie przemawia wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. W zakresie kompetencji gminy pozostaje m.in. udzielanie pomocy zwierzętom dzikim przebywającym na jej terenie, w szczególności poprzez podejmowanie interwencji ratunkowych oraz zapewnienie opieki weterynaryjnej. Dlatego nie uwzględniono argumentacji organu zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obie strony postępowania sądowego.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie, zaskarżonemu w całości orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciło naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1-3 u.o.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym przez Gminę, obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych, dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, tj. w zakresie ochrony przyrody pomimo, że czynności takie nie zostały wskazane w nich wymienione; w konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zakwestionowanie przez organ legalności załącznika nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć Gminy w zakresie określającym przedsięwzięcie ujęte w pozycji 1.3.1.6 "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", podczas gdy przedsięwzięcie to , w tym jego finansowanie bezpośrednio z budżetu, nie należy do jednostek samorządu terytorialnego, a do Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082; dalej: u.p.ł.) oraz art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.; dalej: u.o.z.),
2. art. 6 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do zwierząt łownych, a w konsekwencji niezasadne pominięcie przepisów art. 2 i art. 7 u.p.ł., pomimo ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, przez przyjęcie, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym przez Gminę, obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych, łownych zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, są sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów i są zadaniem własnym gminy, podczas gdy zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, a to oznacza, że działania interwencyjne wobec tych zwierząt należą do Skarbu Państwa jako ich właściciela; w konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zakwestionowanie przez Kolegium Izby legalności załącznika nr 2 w spornej części, z czym organ się nie zgadza,
3. art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie (pominięcie) art. 7 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu przez Sąd, że:
- sporny wydatek jest legalny, a jego realizacja jest zadaniem własnym gminy, na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 2 i art. 4 ust. 1-3 u.o.p., podczas gdy zadanie to, w tym jego finansowanie bezpośrednio z budżetu, nie należy do jednostek samorządu terytorialnego, a do Skarbu Państwa na podstawie art. 2 art. 7 u.p.ł. oraz art. 21 u.o.z.,
- Kolegium nie wykazało, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które miałoby skutkować orzeczeniem nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej w zakwestionowanej części, a w konsekwencji Sąd uznał zaplanowane przedsięwzięcie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" za zadanie bieżące i w konsekwencji legalne, a ingerencję organu jako wykraczającą poza art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy wskazało na jedną z podstaw naruszenia, kwalifikujących do istotnego naruszenia prawa - naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, tj. art. 7 Konstytucji RP, wyrażający zasadę praworządności formalnej, zgodnie z którą legalność działania obejmuje konieczność wskazania podstawy prawnej oraz nakaz przestrzegania prawa przez m.in. organy jednostki samorządu terytorialnego,
- brak było podstawy prawnej do orzekania o nieważności uchwały w zakresie spornego wydatku i w konsekwencji uznanie przez Sąd zarzutu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. za gołosłowny, podczas gdy brak było podstawy prawnej do zamieszczania w uchwale budżetowej spornego wydatku, ponieważ warunkiem zgodności z prawem wydatków ponoszonych przez gminę jest ich zgodność z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego, a taki przepis - w odniesieniu do gminy - nie występuje,
- Kolegium nie wykazało kompetencji organu nadzoru do orzeczenia o nieważności uchwały w części, podczas gdy wskazano na brak podstawy prawnej do planowania spornego wydatku i na istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę praworządności formalnej, zgodnie z którą legalność działania obejmuje konieczność wskazania przez m.in. organy jednostki samorządu terytorialnego podstawy prawnej swego działania oraz nakaz przestrzegania prawa, a to sprowadza się do konkluzji, że to jednostka samorządu terytorialnego powinna wskazać podstawę prawną swego działania, a nie organ nadzoru ma wykazywać własną kompetencję do orzekania o nieważności części uchwały;
4. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd domniemania kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego przy działaniach podejmowanych w trybie interwencyjnym przez Gminę, obejmujących czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, w konsekwencji czego Sąd uznał zaplanowane przedsięwzięcie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" za działanie legalne, podczas gdy domniemanie kompetencji na rzecz gminy w okolicznościach sprawy nie występuje,
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez uznanie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy:
- nie zaistniały przesłanki istotnego naruszenia prawa i tym samym Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, podczas gdy należało wydać orzeczenie oddalające skargę,
- uchylona uchwała narusza art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. nie wyjaśniając, co takie naruszenie (nieistotne) oznacza w tej sprawie,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. i art. 2 i art. 4 ust. 1-3 u.o.p. oraz art. 2 u.p.ł. w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie niespójnego wewnętrznie uzasadnienia wyroku, ponieważ:
- Sąd wskazuje, że sporny wydatek pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" w swojej nazwie nie powinien mieć charakteru kazuistycznego, a z drugiej na dwie odrębne podstawy prawne do realizacji ww. zadania: art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1-3 u.o.p. dla zwierząt dzikich oraz przepisy u.p.ł. w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g. dla zwierząt łownych, a zatem rozważania Sądu prowadzą do takiego kazuistycznego rozbicia i wskazują na brak konsekwencji w rozumowaniu,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, która polega na:
- uznaniu przez Sąd spornego przedsięwzięcia za zadanie własne gminy, wynikające z u.o.p. i tym samym uznaniu, że uchylona uchwała istotnie narusza art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz równoczesnym uznaniu przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru powinien był ograniczyć się do wskazania naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g.,
- twierdzeniu Sądu o braku podstawy prawnej do orzeczenia nieważności uchwały budżetowej w zakresie spornego wydatku, co oznacza, że uchwała ta nie narusza prawa, gdyż sporne przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane przez Sąd do wydatków mieszczących się w katalogu zadań własnych gminy i równoczesnej końcowej konstatacji, że sporna uchylona uchwała organu nadzoru narusza art. 91 ust. 4 u.s.g., a to prowadziłoby do wniosku, że sporne przedsięwzięcie nie mieści się jednak w katalogu zadań własnych gminy,
W konsekwencji uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego stanowiska Sądu, czy stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie w ogóle występuje, co nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać przepis prawa, który został przez organ nadzoru naruszony oraz wyjaśniać podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia, a opisane zaniechania Sądu uzasadniają eliminację zaskarżonego wyroku.
Z kolei Gmina w swojej skardze kasacyjnej domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także orzeczenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu, w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących wykładni przepisów u.p.ł. i możliwości podejmowania przez Gminę interwencji wobec dzikich zwierząt łownych, analogicznie jak wobec tych nie należących do tej kategorii zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych, zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, nie odniesieniu się przez Sąd do zarzutów dotyczących dokonanej przez organ nadzoru w kwestionowanej uchwale wykładni przepisów u.p.ł., a w konsekwencji co do możliwości podejmowania przez Gminę interwencji wobec dzikich zwierząt łownych, analogicznie jak wobec tych nie należących do tej kategorii zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych,
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i pominięcie argumentacji dotyczącej zasadności i legalności podejmowanych przez Gminę interwencji wobec dzikich zwierząt łownych,
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 7 ust. 2 pkt 1, 3, 14 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 45 ust. 3 u.p.ł. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych, dzikich zwierząt łownych i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, w szczególności: w zakresie ochrony środowiska (w tym przyrody), utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, utrzymania czystości i porządku na terenie gminy,
2. art. 7 oraz art. 45 ust. 3 u.p.ł. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym polegające na odłowieniu z terenów miejskich, zurbanizowanych, dzikich zwierząt łownych i ich natychmiastowym zabezpieczeniu należą do organów administracji rządowej i samorządu województwa w sytuacji, gdy powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do ściśle określonych zadań z zakresu administracji przewidzianych przepisami ustawy i nie rodzą domniemania kompetencji na rzecz tych organów, w tym w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom danej gminy, w sytuacji konieczności podjęcia natychmiastowej interwencji i ochrony miejscowej ludności przed zagrożeniami, jakie może stwarzać spłoszone albo ranne dzikie zwierzę (w tym w szczególności duże zwierzę łowne), biegające po terenach zurbanizowanych,
3. art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie co wyrażało się w pominięciu faktu, że ustawodawca przewidział na szczeblu lokalnym domniemanie kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że gmina nie jest uprawniona do podejmowania interwencji wobec dzikich zwierząt łownych incydentalnie pojawiających się na terenach zurbanizowanych i stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na brak podstaw prawnych do zaskarżenia samego uzasadnienia wyroku oraz niespełnienie wymagań określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a. z uwagi na rozbieżność między zakresem zaskarżenia w części dotyczącej uzasadnienia a żądaniem uchylenia wyroku w całości, albo o jej oddalenie. Z kolei w pismach z 11 grudnia 2024 r. i 10 kwietnia 2025 r. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu ze szczegółowo opisanych w tych pismach: uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z 31 stycznia 2014 r. nr XLIX.510/2014, uchwały Kolegium RIO w Warszawie nr [...] z 4 marca 2014 r., stanowiska RIO w Łodzi z 30 marca 2023 r. nr [...] , artykułów prasowych z 14 lutego 2024 r. i 27 lutego 2025 r., stanowiska KRRiO z 30 października 2024 r., pisma Ministra Klimatu i Środowiska z 27 września 2024 r. nr [...]wydruku uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 14 lutego 2025 r. sygn. akt [...], protokołu nr 4/2024 z posiedzenia Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, pisma KRRiO z 31 grudnia 2024 r. adresowanego do Wojewody Mazowieckiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Obie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, ale nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty okazały się zasadne. Część wykraczała bowiem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i przedmiot kontroli organu nadzoru oraz przedmiot rozstrzygnięcia uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Przede wszystkim nie zasługiwało na uwzględnienie żądanie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej odrzucenia skargi kasacyjnej Gminy. Nie okazała się ona niedopuszczalna. Całość zaprezentowanego w skardze kasacyjnej Gminy stanowiska, w tym żądanie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, przemawiała za koniecznością zakwalifikowania jej jako pisma procesowego opartego na dyspozycji art. 173 § 1 p.p.s.a., zgodnie z zasadą (łac.) falsa demonstratio non nocet. Spełniała wszystkie określone w p.p.s.a. wymagania formalne i konstrukcyjne. Użycie na pierwszej stronie skargi kasacyjnej wyrażenia "w części" Naczelny Sąd Administracyjny odczytał jako akceptację kierunku rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, ale też kwestionowanie argumentów, które przyjęto w części motywacyjnej. Intencją Gminy była polemika z motywami Sądu pierwszej instancji, a nie rozstrzygnięciem jako takim. Wadliwe sformułowanie dotyczące zakresu zaskarżenia nie mogło doprowadzić do uznania tej skargi kasacyjnej za niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Gmina wykazała dostateczne powody pozwalające uznać, w jakim zakresie kwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, choćby rozstrzygnięcie uwzględniało żądanie skarżącego, ale zawierało w jego ocenie wadliwe uzasadnienie albo błędne wskazania co do dalszego postępowania, a więc zawierało niesatysfakcjonującą stronę ocenę prawną, którą można poddać kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (pow. wyrok NSA o sygn. I GSK 2261/18 i powołane tam orzecznictwo).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 p.p.s.a. z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 u 4 u.s.g., a przez Gminę niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów rozdziału 2 działu V u.f.p. a zwłaszcza art. 226 ust. 2 i w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W konsekwencji Sąd nie dopełnił wymagań wynikających z przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, poprzestając na analizie zarzutów skargi i stanowisk stron, a nie głównego przedmiotu sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej oraz przepisów regulujących zasady jej podejmowania i określających wymagania co do jej treści. Zdecydowana większość wywodów Sądu, podobnie zresztą jak obu stron postępowania, skupiała się na określeniu rodzaju doraźnych (interwencyjnych) zadań gminy związanych z ochroną zwierząt dziko żyjących, przebywających na terenach zurbanizowanych, które zamierzano sfinansować w wysokości po [...]zł w kolejnych trzech latach w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". Tymczasem analizie powinny podlegać przede wszystkim regulacje prawne, które odnoszą się do wieloletniej prognozy finansowej i przedsięwzięć, które w tej prognozie mogą się znaleźć.
Kontroli Sądu pierwszej instancji poddano akt nadzoru nad działalnością organu gminy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Jak trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem sądu administracyjnego jest nie tylko zbadanie zgodności z prawem samego aktu nadzoru, ale także treści aktu (uchwały, zarządzenia) organu gminy objętego kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Unormowanie to zostało powielone w art. 85 u.s.g. (nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem) oraz w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (izby kontrolują gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem, a w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności).
Podstawą uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W myśl natomiast art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego sąd administracyjny obowiązany był ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2023 r. III OSK 1512/23, z 26 listopada 2019 r. II OSK 2736/19), w tym czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i jednoznaczne, a gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA z    6 czerwca 2018 r. II OSK 786/18 oraz z 6 października 2016 r. II OSK 1889/16).
Przedstawienie powyższych uwag było niezbędne do wykazania zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy, o której mowa w powołanym przepisie, wyznaczają elementy podmiotowe i przedmiotowe. W sprawie ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru stronami postępowania są wnosząca skargę jednostka samorządu terytorialnego oraz organ nadzoru, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a pośrednio - w granicach sprawy - także akt organu gminy, który organ nadzoru poddał własnej kontroli, tj. w okolicznościach sprawy uchwała budżetowa.
Kierując się powyższymi zasadami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli legalności wymienionych aktów w zakresie, jaki jest wymagany na gruncie regulacji art. 134 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej gminy określonego przedsięwzięcia pn. Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom, czyli w zakresie przedmiotowej szczegółowości załącznika nr 2 poz. 1.3.1.6. do wspomnianej uchwały, skupiono się na analizie możliwości sfinansowania ze środków budżetowych realizacji pewnego zadania, którego z uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej nie dało się wywieść. Podkreślić w tym miejscu należy, że celem planowania wieloletniego w jednostkach samorządu terytorialnego jest określenie zdolności finansowania zadań bieżących i inwestycyjnych ze środków własnych oraz ze źródeł zewnętrznych i odpowiednie powiązanie konstrukcji rocznego budżetu z celami długofalowymi. Prognoza wieloletnia pełni funkcję rozpoznawczą (umożliwia zidentyfikowanie przewidywanych procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych w powiązaniu z projektowanymi zmianami w zakresie dostarczania i finansowania dóbr publicznych i społecznych), funkcję optymalizacji (umożliwia ustalenie w perspektywie wieloletniej korzystnych relacji między stopniem realizacji wyznaczonych celów, a pozyskiwanymi i rozdysponowywanymi w tym okresie środkami publicznymi), funkcję koordynacji (umożliwia zharmonizowanie zróżnicowanych form i źródeł finansowania bieżących i wieloletnich celów działania jednostki samorządu terytorialnego), czy wreszcie funkcję informacyjną, umożliwiającą dostarczanie wiadomości o planowanych do realizacji programach i projektach, z jednoczesnym podaniem harmonogramu czasowego i źródeł finansowania (zob.: L.Patrzałek, Wieloletnia prognoza finansowa jako narzędzie polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego z 2010 r., nr 620, s. 279-281).
Wykaz przedsięwzięć planowanych do zrealizowania ujmowany jest w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, który zawiera programy, projekty lub zadania; umowy, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy oraz gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Wieloletnie prognoza finansowa musi zatem zawierać określoną treść, czyli określone, konkretne dane liczbowe po stronie dochodów, wydatków, kwot zobowiązań i kredytów, a także wskazywać źródła poszczególnych kwot i cele ich wydatkowania. To w związku z tym w art. 242, art. 243 i art. 244 u.f.p. ustawodawca wskazał pewne graniczne zasady, które nie mogą być przekroczone aby doszło do uchwalenia budżetu, co - najogólniej określając - dotyczy relacji między wysokością wydatków i dochodów z uwzględnieniem nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, kwot przeznaczonych na spłatę rat kredytowych itd. Elementy z jakich składać się powinna prognoza zostały określone w treści art. 226 ust. 1 u.f.p.
Tymczasem treść zakwestionowanej w części uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej nie pozwalała na czynienie wywodów, które zostały wyartykułowane w pismach stron, ani uzasadnieniu wyroku, w kwestiach związanych z finansowaniem przez gminę działań dotyczących możliwości podejmowania działań interwencyjnych odnośnie do mogących pojawić się na terenach zurbanizowanych gminy dziko żyjących zwierząt. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono żadnego stanowiska w kwestii prawnej dopuszczalności zamieszczenia w załączniku nr 2 do uchwały przedsięwzięcia opisanego wyżej, przy uwzględnieniu przepisu art. 226 ust. 3 u.f.p., choć toczące się postępowanie przed sądem i organem nadzoru powinno dotyczyć stricte tej materii, a która okazała się marginesem rozważań. Zamiast tego podjęto próbę rozstrzygnięcia sporu między Gminą a organem nadzoru co do legalności sfinansowania wydatków za realizację określonego zadania mającego doraźnie (interwencyjnie) służyć społeczności lokalnej, którego treści na podstawie zakwestionowanego postanowienia uchwały budżetowej nie można było określić. Wywiedziono je z dodatkowych stanowisk stron, ale to świadczyło o wykroczeniu poza materię uchwalania wieloletniej prognozy finansowej gminy i granice sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena zgodności wydatku z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowości wykorzystania środków finansowych, w tym zakresu zrealizowanych zadań, nie może być realizowana na etapie nadzoru nad uchwałą w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się także do zagadnień związanych z uchwalaniem wieloletniej prognozy finansowej.
Dokonując kontroli aktu podjętego przez organ gminy należy mieć na uwadze, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej zapewnionej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada samodzielności gminy powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to prawo i zdolność przedstawicieli społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (zob. także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, co zostało jednoznacznie określone w art. 163 Konstytucji RP (zob. także art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). W przepisie tym postanowiono, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Realizując te zadania obowiązana jest, jak każdy organ władzy publicznej, działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma prawnie zapewnioną samodzielność (art. 2 u.s.g. - gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), przy czym normatywny katalog zadań własnych ma charakter otwarty. Zadania własne gminy należy postrzegać jako prawne zobowiązania do realizacji celu, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty zgodnie z zasadą pomocniczości, przy czym mogą to być zadania obowiązkowe (gdy zostały tak określone w ustawie; art. 7 ust. 2 u.s.g.) oraz nieobowiązkowe. Gmina nie musi zatem poszukiwać szczególnego unormowania ustawowego, aby podjąć się, np. doraźnie, realizacji zadania leżącego w interesie społeczności lokalnej o publicznym znaczeniu (np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.), jeżeli do wykonania danego zadania nie został prawnie wyznaczony inny organ władzy publicznej albo z ustawy wynika zakaz podejmowania przez gminę działań w określonym obszarze.
Opisywane przez Gminę zjawiska niewątpliwie wymagają podejmowania niezwłocznych doraźnych działań w trybie interwencyjnym, aby uchylić stan niebezpieczeństwa powszechnego i zapewnić – jak podnosiła Gmina w zarzucie II.1 (do czego Sąd się nie odniósł, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej) – utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Podnoszona przez organ kwestia własności zwierzęcia nie miałaby w takiej sytuacji decydującego znaczenia, aby wyłączyć od podjęcia czynności zabezpieczających (uchylających niebezpieczeństwo powszechne pochodzące od zwierzęcia dziko żyjącego przebywającego na terenach zurbanizowanych gminy) inne podmioty, aniżeli Skarb Państwa. Gmina musi mieć możliwość podejmowania na rzecz swoich mieszkańców (wręcz wszystkich przebywających na jej terytorium) czynności interwencyjnych o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy nie można ponad wszelką wątpliwość wskazać organu/podmiotu, w którego gestii leży dane zadanie. Musi mieć również w takiej sytuacji możliwość sfinansowania takich czynności z własnych środków. W przeciwnym razie mieszkańcy gminy (osoby przebywające na jej terytorium) mogliby zostać pozbawieni bieżącej pomocy lokalnej administracji publicznej. Organ nadzoru nie wyjaśnił, które konkretnie przepisy zobowiązują określony podmiot publiczny do podjęcia działań w sytuacjach przedstawionych przez Gminę.
W konsekwencji za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (choć prawidłowo powołane powinny zostać tożsame przepisy z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji uznał sporne przedsięwzięcie za odnoszące się do zadań własnych gminy, a więc za legalny, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowany zapis załącznika nr 2 do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy Piaseczno naruszał prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W takim zakresie zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli. Niemniej, dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała w przedmiocie wieloletniej progonozt finansowej gminy zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie.
Rozstrzyganie pozostałych szczegółowych kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych na obecnym etapie postępowania sądowego okazało się bezprzedmiotowe, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody. Nie wykazano dotychczas żadnego związku wieloletniej prognozy finansowej gminy z tą ustawą (zwłaszcza z określonymi w niej formami ochrony przyrody), w tym aby wynikało z niej, że sporna kwestia wymagała zawarcia w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej przedsięwzięcia ujętego w załączniku nr 2 do uchwały w poz. 1.3.1.6.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonych przez strony postępowania wniosków dowodowych, ponieważ nie spełniały one wymagań określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Na etapie postępowania kasacyjnego nie można bowiem czynić dodatkowych ustaleń faktycznych. Kwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych, których prawidłowość została zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji powinno polegać na sformułowaniu odpowiednich zarzutów kasacyjnych związanych z naruszeniem przepisów regulujących ocenę zgromadzonych w aktach sprawy dowodów albo gromadzenie dowodów. Dodać należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego. Kontroli zaskarżonego aktu dokonuje się na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ, które stanowiły podstawę dokonanych ustaleń faktycznych i podjętego rozstrzygnięcia. Dopuszczalność uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym powinna być wiązana z istnieniem istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwie organ ustalił stan sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Służy on uzupełnieniu materiału dowodowego dla postępowania administracyjnego. Celem tej regulacji nie jest dokonanie przez sąd administracyjny ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Nie służy ona też podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza.
Analiza zgłoszonych wniosków dowodowych wykazała, że nie odnosiły się one do zagadnień, które powinny być przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji i organu nadzoru. Gmina nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób przedstawione materiały odnosiły się do sfery prawnej związanej z zaskarżonym do sądu administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym lub zakwestionowana uchwałą. Jak natomiast podnosiła, dotyczyły one zdarzenia z udziałem dzikiego zwierzęcia, które miało miejsce po podjęciu uchwały albo stanowiska organu nadzoru, któremu ze względu na swoją siedzibę nie podlega. Nie wykazała zatem związku prawnego z przedmiotem unieważnionych zapisów uchwały. Także wymienione w pismach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 11 grudnia 2024 r. i 10 kwietnia 2025 r. artykuły prasowe, kopia uzasadnienia wyroku sądu powszechnego o zapłatę, pisma i uchwały organów administracji publicznej, nie odnosiły się do materii poddanej kontroli sądu administracyjnego. Miały one wzmocnić argumentacje wnioskujących stron, ale w obszarze, który nie powinien stanowić głównego przedmiotu analizy Sądu pierwszej instancji i organu nadzoru.
Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Odnośnie do kosztów sądowych zauważyć należy, że postępowanie to, z uwagi na dyspozycję art. 100 u.s.g., było wolne od opłat sądowych. Natomiast uwzględnienie obu skarg kasacyjnych, w szczególności powody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia kasacyjnego, przemawiało, w świetle art. 207 § 2 p.p.s.a., za odstąpieniem od zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od Gminy na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmującego wynagrodzenie reprezentującego Kolegium pełnomocnika.