I GSK 1485/22

I GSK 1485/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Przywrócenie terminu
Sygn. powiązane
I SA/Bd 97/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-03-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 41
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 97/22 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2021 r. nr SKO-4230/95/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 97/22 oddalił skargę D. N. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: organ) z dnia 22 listopada 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez wydanie wyroku wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia organu i dokumenty sporządzone przez jego pracowników, który był zainteresowany pomyślnym rozstrzygnięciem sprawy;
2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu art. 44 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie w zawiadomieniu powtórnym o pozostawieniu listu, takiego terminu jego odbioru, który powoduje możliwość jego odebrania w terminie niezgodnym z przepisami k.p.a.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tymczasem organy administracji publicznej nie zgromadziły w aktach postępowania dokumentów pozwalających na przyjęcie za udowodnione faktu, iż doszło do skutecznego doręczenia pisma;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 44 k.p.a. oraz art. 44 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż doszło do skutecznego doręczenia stronie skargi podczas, gdy skarga to nie została stronie nigdy doręczona;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art.134 k.p.c., pomimo iż w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skargi, a tym samym skarżący nie mógł dopuścić się przekroczenia terminu do jej wniesienia;
6) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, iż z okoliczności sprawy wynika, że nie doszło do skutecznego doręczenia stronie przedmiotowej decyzji.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uznanie, iż skarga nie została wniesiona z naruszeniem terminu. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.
Nieskuteczny jest zarzut z pkt 1 (naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 6, 8 i 9 k.p.a.), a także zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - w zakresie w jakim wskazano w nim na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zarzuty te (zarzut z pkt 2 we wskazanym zakresie) są wadliwe konstrukcyjnie, ponieważ przytoczone przepisy ustrojowe, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mogły bowiem zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez: - wydanie wyroku wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia organu i dokumenty sporządzone przez jego pracowników; - wadliwe sporządzenie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis zaś art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazania wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w sprawie niniejszej nie była decyzja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć także trzeba, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił (nie uzasadnił) - wbrew istniejącemu w tym względzie wymogowi, wynikającemu z art. 176 § 1 p.p.s.a. - zarzutów w wyżej wskazanym zakresie. Brak jest także jakiegokolwiek uzasadnienia w przedmiocie naruszenia odnoszącego się do art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zarysowany stan - wobec wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. związania NSA granicami skargi kasacyjnej, a zatem ograniczonego jej rozpoznania - wskazuje na niemożność dokonania merytorycznej oceny zarzutów w powyższym zakresie.
Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który miał polegać "na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu art. 44 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie w zawiadomieniu powtórnym o pozostawieniu listu, takiego terminu jego odbioru, który powoduje niemożność jego odebrania w terminie niezgodnym z przepisami k.p.a.".
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis wskazuje na wymagane składowe uzasadnienia wyroku może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. WSA ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Jakkolwiek w sprawie niniejszej - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - WSA odniósł się do wskazywanej kwestii naruszenia art. 44 § 3 k.p.a. w odniesieniu do ustalonych okoliczności faktycznych (v. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Jak już wynika z wcześniejszych wyjaśnień, za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, do czego zmierza skarżący kasacyjnie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.
Nieusprawiedliwione są zarzuty sformułowane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
W ramach pierwszego ze wskazanych zarzutów wskazano na nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. przez organ, które polegać miało na nie zgromadzeniu w aktach postępowania dokumentów pozwalających na przyjęcie za udowodnione faktu skutecznego doręczenia pisma (w sprawie: decyzji określającej należność z tytułu nadmiernie pobranej dotacji). Z kolei w kolejnym zarzucie, z powołaniem na art. 44 k.p.a. (bez wskazania konkretnego przepisu, jakkolwiek konkretne przepisy wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz art. 44 § 3 k.p.a. kwestionowana jest sama skuteczność "doręczenia stronie skargi" (powinno być: odwołania). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (w którym nie wyodrębniono części odnoszących się do poszczególnych zarzutów) nie zawarto przedstawienia jakiego rodzaju braki dowodowe wystąpiły w sprawie, a Sąd I instancji tego nie zakwestionował. Natomiast z prezentowanego stanowiska wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje same ustalenia faktyczne dotyczące uznania, że doszło do doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. (a nie braki dowodowe w tym przedmiocie), powołując się na takie okoliczności jak: - skuteczne wcześniejsze doręczanie postanowień o przedłużeniu terminu wydania decyzji w sprawie; - powszechny dostęp do kamienicy, w której mieści się biuro, z sugestią, że zawiadomienie/awizo mogło być zabrane przez postronną osobę; - zamieszczenie wizytówki na drzwiach biura z nr telefonu, pod który nie zgłoszono próby doręczenia; a wreszcie - doręczenia pisma (decyzji) pod niewłaściwy adres, ponieważ organ dysponował aktualnym (zmienionym) adresem pełnomocnika. W ocenianym zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie zawiera głównie polemiczne uwagi względem oceny wyrażonej przez Sąd I instancji.
W odniesieniu do powyższych zarzutów wskazać trzeba, że zgodnie z art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.: w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W art. 44 § 3 k.p.a. ustanowiono, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Art. 44 § 4 k.p.a. stanowi natomiast, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
W sprawie nie kwestionowano, że decyzja została skierowana na adres podany w pełnomocnictwie (nie zgłoszono zmiany adresu pełnomocnika, wbrew dyspozycji art. 41 § 1 k.p.a.). Ponadto z akt administracyjnych wynika niewątpliwie (v. k. nr 128 i 129), że organ podjął dwukrotną próbę doręczenia odwołania. Przy czym, co zaznaczył WSA, w powtórnym zawiadomieniu wskazano zarówno, że nie zastano osoby upoważnionej do odbioru korespondencji nie tylko w tym dniu, ale również w innych trzech dniach, a także zawarto informację o miejscu złożenia przesyłki na okres 14 dni i możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. Na potwierdzeniu zwrotnego odbioru (ZPO) decyzji zaznaczono, że: adresata nie zastano, zawiadomienie o próbie doręczenia pisma umieszczono w drzwiach mieszkania adresata, adresat nie podjął awizowanej przesyłki. Na ZPO wpisano także odręcznie drukowanymi literami: "BRAK SKRZYNKI". Zarówno zawiadomienia jak i zwrotne potwierdzenia odbioru zostały podpisane przez doręczyciela i pracownika Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta. W takim stanie rzeczy prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, który przyznając rację organowi wskazał, iż korespondencja kierowana była na podany organowi przez pełnomocnika adres (v. art. 41 § 1 k.p.a.), a skutków związanych z brakiem skrzynki pocztowej i zamieszczeniem stosownego zawiadomienia na drzwiach pod tym adresem, nie można przerzucać na organ I instancji i doręczającego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a. zaniedbanie obowiązku zawiadomienia organu administracji o każdej zmianie swojego adresu wiąże się z uznaniem, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem wywołuje skutek prawny.
Ocenie merytorycznej nie poddaje się zarzut zgłoszony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, przez co jest nieskuteczny. W jego ramach wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 k.p.c. (bez wskazania jednostki redakcyjnej tego unormowania składającego się z dwóch paragrafów). Abstrahując od faktu, że sformułowanie zarzutu nie jest skorelowane ze wskazanymi regulacjami prawnymi, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się (wyjaśnienia) w przedmiocie tego zarzutu. Stąd też NSA nie będzie się wypowiadał w tym zakresie.
Nieskuteczny jest, zarówno wobec powyżej poczynionych ocen, jak i wobec wadliwości konstrukcyjnej ostatni z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego blankietowego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniami (co nie miało miejsca w sprawie) decyduje o zasadności takich zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.