I GSK 1410/22

I GSK 1410/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 499/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-04-07
I GZ 371/21 - Postanowienie NSA z 2021-11-23
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 11
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 207 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art 2 pkt 7
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 499/21 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 lipca 2021 r. nr 101/21 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w W. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 499/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. w W. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej zwanego: organem) z 7 lipca 2021 r. nr 101/21 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
a) naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwanej: k.p.a.) przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy powinien być uzupełniony w pierwszej kolejności o ustalenia postępowania karnego. Tym samym sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.;
b) naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i tym samym naruszenie zasady zaufania do organu władzy publicznej przez usankcjonowanie działania organu polegającego na rozpatrzeniu istotnych sprzeczności w zawartej umowie o dofinansowanie wyłącznie na korzyść organu – co uczyniono z pominięciem słusznego interesu społecznego;
2. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a.:
a) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust 1 w związku z art. 184 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej zwanej: u.f.p.) przez uznanie, że w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu przez skarżącego części dofinansowania, podczas gdy przesłanki do tego nie zaszły i w konsekwencji dowolne przyjęcie, że cel projektu nie został zrealizowany;
b) naruszenie prawa materialnego – usankcjonowanie niezastosowania przy wydaniu decyzji art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 1 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Func uszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności przez brak odniesienia się przy ocenie stanu faktycznego do zawartej tam definicji pojęcia "nieprawidłowości" wykorzystania środków unijnych;
c) naruszenie prawa materialnego tj. art 11 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że w przedmiotowej sprawie bezsprzeczny pozostaje fakt, że skarżący jest pokrzywdzonym, na tą okoliczność zostało złożone stosowne zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, o którym mowa w art 286 § 1 k.k., o czym sąd I instancji został powiadomiony. Sąd I instancji zatem nie dostrzegł, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa są wiążące i kluczowe dla rozstrzygnięcia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
Stosownie do ostatniego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 2602/14; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08).
Należy także podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).
Podsumowując, z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie tego naruszenia. Zarzut niespełniający tych wymogów nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej.
Powyższe wyjaśnienia wydają się niezbędne z uwagi na daleko idące błędy konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
W zarzutach procesowych skarżący podniósł naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznając, że sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy powinien być uzupełniony o ustalenia postępowania karnego, a zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów procesowych podnieść należy, że po pierwsze art. 8 k.p.a. zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, których autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, a po wtóre zarzuty te powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny oraz umotywowane tak, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 97/08; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1253/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca tym obowiązkom uchybiła, formułując zarzuty naruszenia art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bez uzasadnienia w czym upatruje uchybienie każdego z nich. Zarzucając naruszenie ww. przepisów strona nie konkretyzuje w jaki sposób organ uchybił tym zasadom w prowadzonym postępowaniu. Skarżący skumulował w poszczególnych zarzutach przepisy postępowania, bez wskazania na czym polegało naruszenie każdego z nich, nie wykazał ich wpływu na wynik sprawy, a przede wszystkim ich nie uzasadnił, co w praktyce uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano wyłącznie niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz niezastosowanie art 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 11 p.p.s.a.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.
W realiach tej sprawy niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. powiązano z rzekomo wadliwymi ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi przez organ administracyjny. Zauważyć należy, że wadliwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca kasacyjnie – tak jak w niniejszej sprawie – nie podważa jednak skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez jego niezastosowanie zauważyć należy, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie "niezastosowania" określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy, jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Samo stwierdzenie, że art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 powinien lec u podstaw rozstrzygnięcia nie jest wystraczające.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. Po pierwsze przepis ten jest przepisem prawa procesowego i powinien być kwestionowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto skarżący nie wykazał, aby w przedmiotowym postępowaniu karnym został wydany prawomocny wyrok.
Natomiast co do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczących braku zapewnienia skarżącemu brania udziału w sprawie, prawidłowego określenia strony postępowania, stwierdzić należy, że brak jest wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest ani uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, czy też domyślania się intencji jej autora. Może więc dokonywać oceny zarzutu naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone w sposób w niej podany.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona jest podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.