I GSK 1364/22

I GSK 1364/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 1041/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 151, art. 141 § 4, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 43, art. 58, art. 134, art. 7, 77 § 1, art. 149 § 1 i § 3 i art. 145 § 1 pkt. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1041/21 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 7 maja 2021 r. nr 168/09/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. R. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej także: sąd I instancji) wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1041/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę R. R. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: organ II instancji) z 7 maja 2021 r. nr 168/09/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.
Skarżący wniósł skargę od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 kwietnia 2022 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I Instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a mianowicie:
a) naruszenie art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe, i to w zasadzie w ślad i wydaje się, w sposób całkowicie bezkrytyczny za organem II instancji przez sąd, zastosowanie i w konsekwencji uznanie zasadności odmowy przez organ wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2009, w sytuacji gdy wobec spełnienia ku temu wszystkich wymaganych przepisami prawa przesłanek, i to zarówno o charakterze formalnym, jak i faktycznym, w tym również zachowania ustawowego terminu na wniesienie wniosku, kwestionowane tak postępowanie winno zostać bezwzględnie i bezsprzecznie wznowione;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie prowadzące w konsekwencji do niczym nieuzasadnionego uznania przez sąd, i to w ślad za organem II instancji i przy powieleniu prezentowanej przez niego dotychczas dokumentacji, braku zaistnienia jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, w sytuacji gdy, w świetle całokształtu okoliczności stanu faktycznego rzeczowej sprawy, wobec faktycznego uniemożliwienia wnioskodawczy bieżącego, czynnego udziału w postępowaniu, bezsprzecznym to w zasadzie winno być, że w rzeczowej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania;
c) naruszenie art. 43 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące w konsekwencji do niczym nieuzasadnionego uznania przez wydający kwestionowane postanowienie organu i dalej orzeczenie sądu, że w realiach niniejszej sprawy doszło do skutecznego zastępczego doręczenia skarżącemu, korespondencji w kwestionowanym postępowaniu, co do którego skarżący domagał się wznowienia postępowania, co w konsekwencji świadczyć winno, i to zdaniem organów, że skarżący mając pełną świadomość toczącego się postępowania, brał w nim czynny udział, co w takim stanie rzeczy, wyłączać powinno, wobec braku zaistnienia jakichkolwiek przy tym przesłanek, możliwość wznowienia postępowania w ogóle, gdy tymczasem wobec braku spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych określonych przywołanym powyżej przepisem prawa, w tym braku, jakkolwiek zobowiązania się odbiorcy przesyłek – M. B., do przekazania korespondencji zainteresowanemu, w realiach niniejszej sprawy, nie sposób, jakkolwiek, mówić, o skutecznym doręczeniu skarżącemu decyzji administracyjnej, dalej umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co w konsekwencji winno przesądzać o konieczności wznowienia postępowania, jak wyżej;
d) naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, istotnych dla wydania prawidłowego i finalnego rozstrzygnięcia w sprawie, i tym samym de facto, zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;
e) naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a polegające na lakonicznym i skrajnie skromnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które w obecnej postaci, aktualnie, nie tylko nie odpowiada, w pełni, wymogom stawianym w tym zakresie ustawą, w tym nie wskazującym, w sposób jednoznaczny, podstaw leżących u przyjęcia uznania braku interesu prawnego po stronie skarżącego, skutkujących, w swej konsekwencji, odrzuceniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi, bez uwzględnienia całokształtu indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, co łącznie, w konsekwencji swej, uniemożliwia, aktualnie, przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania trzeba zauważyć, że nie zostały one powiązane z przepisami p.p.s.a., jako aktu normującego działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, w szczególności z art. 151 p.p.s.a., przyjętym przez sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie dowodzi o ich niepoprawnym skonstruowaniu. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna, bowiem podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie wymienione braki skargi kasacyjnej, same w sobie, nie czynią jeszcze wymienionych zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1).
Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd I instancji odniósł się do niezbędnych zarzutów skargi, które były związane z przedmiotem sprawy i były najistotniejsze dla rozstrzygnięcia. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało zatem wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że sąd I instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia kwoty niezależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać sądowi I instancji uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący spełnił przesłanki do wznowienia postępowania.
Przypomnienia wymaga, że określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone. Przy tym, z przepisu tego nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynikać miałaby zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Doręczenie do rąk dorosłego domownika traktowane powinno być jako równoznaczne z doręczeniem stronie i wywołuje ono takie same skutki, łącznie z rozpoczęciem biegu terminów do wystąpienia ze środkami procesowymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że niestaranność domownika, który odbierając korespondencję zobowiązał się do przekazania pisma adresatowi, nie powinna w sposób automatyczny zwalniać adresata z odpowiedzialności za skutki doręczenia (zob. postanowienie NSA z 10 marca 2009 r. sygn. akt I OZ 174/09). Adresat będzie zmuszony ponieść konsekwencje zaniedbań domownika, bowiem niedbalstwo domownika jest traktowane tak samo, jak adresata przesyłki. To stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 480/08 (wyrok dostępny w bazie CBOiS).
Następnie należy zauważyć, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, ale w pierwszej kolejności uruchamia fazę wstępną tego postępowania, w której następuje ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został termin do złożenia podania. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli podstawą wznowienia postępowania jest okoliczność, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny wynosi miesiąc od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia podania w fazie wstępnej musi skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Nie ulega również wątpliwości, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 148).
Bieg terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, dla rozpoczęcia biegu terminu nie jest natomiast konieczne, aby strona dowiedziała się o pełnej treści decyzji. Chodzi wyłącznie o informację o wydaniu decyzji, przy czym musi to być informacja na tyle precyzyjna, aby możliwe było zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym stronie na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się na takie dane, jak nazwa organu który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 674/13 i z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1464/20).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w obliczu spójnych i korespondujących ze sobą materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie budzi wątpliwości, że niezależnie od faktu dokonania przez organ zastępczego doręczenia decyzji z 11 lutego 2020 r. w dniu 13 lutego 2020 r., skarżący dowiedział się o decyzji w dniu 5 maja 2020 r., bowiem organ w dniu 27 kwietnia 2020 r. wystosował do wnioskodawcy upomnienie, które zostało odebrane osobiście przez stronę. Wskazano w nim kwotę zwrotu wynikającą z decyzji, numer decyzji wraz z jej nazwą, datę jej wydania oraz numer sprawy. Dodatkowo wskazano kwotę odsetek i datę, od kiedy są naliczane, wysokość stopy procentowej naliczanych odsetek oraz numer konta na który należy zwrócić płatność. Skoro bowiem doręczenie tego upomnienia było skuteczne, to w konsekwencji uznać należy, że w dniu 5 maja 2020 r. skarżący powziął informację o wydaniu wskazanej wyżej decyzji z 11 lutego 2020 r. Skarżący o wznowienie postępowania wystąpił dopiero w dniu 17 grudnia 2020 r.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń faktycznych, gdyż postępowanie wyjaśniające zostało w sprawie przeprowadzone w sposób wyczerpujący, wnioski wyciągnięte przez organy mają oparcie w aktach sprawy i nie mogą ich podważyć twierdzenia skarżącego. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i nie wyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, istotnych dla wydania prawidłowego i finalnego rozstrzygnięcia w sprawie, i tym samym de facto, zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Nie jest bowiem właściwym uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej samo wskazanie, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym przypadku art. 7 i art. 77 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej).
Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 43, art. 58, art. 134, art. 7, 77 § 1, art. 149 § 1 i § 3 i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).