I GSK 1341/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 154/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-05-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 5a ust. 2, 3 i 7
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 154/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymogów jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od R. na rzecz Wojewody Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 154/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego (dalej: skarżąca) na uchwałę R. z dnia 25 kwietnia 2019 r. (dalej: organ) nr PR.0007.78.2019 w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać budżet obywatelski oddalił skargę.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia 22 stycznia 2021 r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę R. nr PR.0007.78.2019 z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta R. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2, 3 i 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.). W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z art. 5a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 i 4 u.s.g. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ww. uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 18 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 832/19, oddalił skargę Miasta. Jednak wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 26 czerwca 2019 r., nr NPII.4131.1.403.2019. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był fakt, że Wojewoda naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g., tj. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie 30 dni od doręczenia mu uchwały. Wojewoda w uzasadnieniu skargi przytoczył fragmenty z uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd odnosząc się "już tylko ubocznie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 5a ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię stwierdzić należy że stanowisko kasatora jest błędne. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1), zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy (ust. 2). Wskazać należy, że organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się zatem ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015r., I SA/Ol 683/15). Odnosząc się do argumentu kasatora, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie Województwa Śląskiego, wskazać należy, że występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku w tym zakresie." W ocenie organu, § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 (w zakresie w jakim odnosi się do zameldowania) oraz § 12 ust. 3 pkt 1, są sprzeczne z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy. Rada Miasta określiła:
W ocenie skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji nie ma wątpliwości, iż głosować na projekty z zakresu budżetu obywatelskiego mogą tylko i wyłącznie mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego. Wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, tj. ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy (art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej - zgodnie z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) - jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O przyjęciu zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości nie decyduje zatem miejscowość, w której osoba fizyczna jest zameldowana, ale ta miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do stwierdzenia tego faktu konieczne jest więc występowanie łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania (element obiektywny - gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby) i zamiaru stałego pobytu (element subiektywny - gdy dana osoba oświadcza, iż w danej miejscowości skupia centrum swych spraw życiowych). Zatem wprowadzenie kryterium zameldowania przy głosowaniu nad projektami stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Rada Miasta w § 11 ust. 1 uchwały wskazała, że do głosowania na projekty budżetu obywatelskiego uprawnieni są mieszkańcy miasta R. Natomiast w § 11 ust. 8 pkt 2 uchwały określono, iż dla ważności głosu jest wymagane podanie adresu zamieszkania/zameldowania, a w stosunku do osób głosujących za pośrednictwem platformy elektronicznej, za głosy nieważne uznaje się glosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w R. (§12 ust. 3 pkt 1 uchwały). Wobec powyższego Rada Miasta zróżnicowała kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjnie, za pomocą papierowych kart do głosowania i głosujących w formie elektronicznej. Powyższe uwagi w zakresie zameldowania należy odnieść analogicznie do regulacji wskazanych w § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały, które przewidują podanie adresu zameldowania przez projektodawcę oraz przez osobę popierającą projekt, co stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, także dane dotyczące daty urodzenia, uregulowane w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały, daty urodzenia osób głosujących w formie tradycyjnej, za pomocą papierowych kart do głosowania, uregulowane w § 11 ust. 8 pkt 3 uchwały, wieku osób popierających dany projekt, uregulowane w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały, nie służą weryfikacji miejsca zamieszkania osób składających projekty, popierających projekty czy osób głosujących za określonym projektem. Data urodzenia i wiek nie są niezbędnymi informacji do ustalenia, czy dana osoba jest mieszkańcem Miasta R. Należy zatem przyjąć, że elementami umożliwiającymi określenie, kto jest mieszkańcem gminy a kto nim nie jest, są imię i nazwisko, jako niezbywalne prawa człowieka bezpośrednio dotyczące jego integralności fizycznej i psychicznej oraz indywidualności, mogące jednoznacznie zidentyfikować daną osobę, a także adres danej osoby, pod którym ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skarżący wskazał także, iż dane określone w § 11 ust. 8 pkt 4 uchwały dotyczące podania nr PESEL i nr telefonu, wykraczają poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, dla którego dane są przetwarzane - w analizowanym przypadku do ustalenia, czy osoba głosująca jest mieszkańcem miasta. Weryfikacja przedmiotowego kryterium, tj. zamieszkania, nastąpić może w oparciu o pozostałe dane, tj. imię i nazwisko oraz adres zamieszkania. Tym samym, obowiązek podania nr. PESEL i nr. telefonu, nie są niezbędne do ustalenia miejsca zamieszkania. Stwierdził, że pozyskiwanie takich danych jest sprzeczne z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności), wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO). (Dz. Urz. UE. L 2016 Nr 119), gdyż numer PESEL w żaden sposób nie określa miejsca zamieszkania danej osoby. W ocenie skarżącego, powyższe wskazuje, że Rada Miasta nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy. Zdaniem organu nadzoru, opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę, Miasto wniosło o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a albo o oddalenie skargi.
Uzasadniając pierwszy wniosek organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona, a uchwała w tej sprawie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 12 maja 2020r. pod poz. 3934.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaznaczył przede wszystkim, że uchylenie uchwały przez Radę Miasta nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie badania jej nieważności, gdyż wywołuje ono skutek jedynie ex nunc i na przyszłość, natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności wywierałoby skutek ex tunc, zatem także w okresie pomiędzy podjęciem uchwały, a jej uchyleniem i byłoby istotne z punktu widzenia oceny legalności podjętych na jej podstawie działań. Odnosząc się do cytowanego przez Wojewodę fragmentu uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1193/20, wydanego w sprawie ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd rozważył, czy zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej, jednak doszedł do przekonania, że nie. Wyjaśniając powyższe stwierdzenie zauważyć należy, że stosownie do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem tym w sprawie zakończonej wyrokiem NSA o sygn. akt I GSK 1193/20 była prawidłowość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ale nie z punktu widzenia merytorycznych ocen Wojewody, lecz oceniana przez pryzmat zachowania 30 - dniowego terminu od doręczenia uchwały organowi nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego cytowany przez Wojewodę pogląd NSA nie ma w niniejszej sprawie wiążącego charakteru, gdyż odnosi się do zagadnień materialnoprawnych i treści uchwały, a te nie były przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu, badającego jedynie terminowość wydania aktu nadzoru. Nadto powaga rzeczy osądzonej wyłącza możliwość kwestionowania wyroku sądowego przez wniesienie nowej skargi od tego samego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie i sprawie zakończonej wyrokiem I GSK 1193/20 przedmioty zaskarżenia są odmienne: obecnie jest to skarga o stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy pierwotnie była to skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające taką nieważność. Wreszcie, jak stwierdził WSA w Gliwicach, z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu. Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że w sprawie zakończonej wyrokiem NSA o sygn. akt I GSK 1193/20 motywy wyroku zawarte w jego uzasadnieniu korzystają z powagi rzeczy osądzonej tylko w takich granicach, w jakich wyjaśniają stanowisko NSA co do tego, że Wojewoda naruszył 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały; nie korzystają zaś z niej w zakresie odnoszącym się do innych zagadnień jako nie związanych z rozstrzygnięciem. Ponadto w obszernym uzasadnieniu nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie skargę oddalił.
Od powyższego wyroku została złożona skarga kasacyjna przez organ administracji. W skardze organ zarzuca sądowi I instancji:
1. Art.5a ust. 1, ust. 3 i ust.7 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie uznając, ze obowiązek podania przez mieszkańców ich miejsca zameldowania podczas głosowania w formie elektronicznej oraz ocena ważności oddanego głosu w oparciu o podanie ww. miejsca zameldowania nie stanowi naruszenia prawa, w tym zasady równości głosowania, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie) organ stanowiący miasta wprowadzając różne kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjnie (za pomocą papierowych karl do głosowania) i głosujących w formie elektronicznej, naruszył zasadę równości głosowania, co stanowi istotne naruszenie ww. art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy,
2. Art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie - uznając, że obowiązek podania przez mieszkańców numeru PESEL i numeru telefonu jest niezbędny dla przeprowadzenia procedury głosowania w konsultacjach społecznych dot. budżetu obywatelskiego i nie stanowi to naruszenia zasady równości głosowania, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie żądanie od mieszkańców powyższych danych osobowych nie służy weryfikacji miejsca zamieszkania osób głosujących, narusza zasadę równości głosowania i wykracza poza zakres danych niezbędnych do przeprowadzenia ww. głosowania, co stanowi istotne naruszenie ww. art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy.
3. Art. 5 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO). (Dz. Urz. UE. L 2016 Nr 119), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie uznając, że zakres podawanych danych jest niezbędny dla realizacji celu ich przetwarzania czyli jest do niego adekwatny, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, żądanie od mieszkańców numerów PESEL nie służy weryfikacji ich miejsca zamieszkania, co istotnie narusza zasadę adekwatności (minimalizacji danych) wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit c Rozporządzenia.
4. Art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obowiązek podania daty urodzenia projektodawcy oraz osób głosujących w formie tradycyjnej, jak również obowiązek podania wieku osób popierających dany projekt, mogą dostarczyć informacji ważnych dla władz miasta, jakie projekty są istotne dla danej grupy wiekowej i nie wyklucza to nikogo z prawa do głosowania z powodu wieku, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, żądanie od mieszkańców powyższych danych osobowych nie służy weryfikacji miejsca zamieszkania osób składających projekty oraz osób głosujących w formie tradycyjnej, co stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust.7 pkt 4 ustawy.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie szeroko przedstawił argumenty wskazujące na jej zasadność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, iż oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu wyłącznie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie ma w tym zakresie racje. Istotnie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez sąd I instancji w takim stopniu, że zaskarżony wyrok nie mógł pozostać w obrocie prawnym.
Przede wszystkim odnieść się należy do części uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1193/20, wydanego w sprawie ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym Sąd rozważył, czy zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej, jednak doszedł do przekonania, że nie. Wyjaśniając powyższe stwierdzenie zauważyć należy, że stosownie do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem tym w sprawie zakończonej wyrokiem NSA o sygn. akt I GSK 1193/20 nie była, jak twierdzi sąd I instancji, prawidłowość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia merytorycznych ocen Wojewody, lecz oceniana przez pryzmat zachowania 30- dniowego terminu od doręczenia uchwały organowi nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ale całe rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego cytowany przez sąd pogląd NSA ma w niniejszej sprawie wiążący charakter, gdyż odnosi się do zagadnień materialnoprawnych i treści uchwały. Nadto powaga rzeczy osądzonej wyłącza możliwość kwestionowania wyroku sądowego przez wniesienie nowej skargi od tego samego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie i sprawie zakończonej wyrokiem I GSK 1193/20 przedmiot zaskarżenia jest tożsamy. Niezależnie od tego, że obecnie jest to skarga o stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy pierwotnie była to skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające taką nieważność, przedmiotem sprawy rozstrzyganej pozostaje nadal ta sama uchwała. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że w zakresie w jakim wypowiedział się NSA w powoływanym wyroku nastąpiła powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 171 p.p.s.a. Nie ma racji także sąd I instancji co do związania tylko sentencją orzeczenia. W powoływanym przepisie jest mowa wprost o wyroku prawomocnym, a nie o sentencji. Wyrok składa się natomiast z dwóch części: sentencji i uzasadnienia będącego jej rozszerzeniem, a co za tym idzie wyrok należy traktować jako całość.
Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej polegających w istocie na naruszeniu prawa materialnego w postaci naruszenia art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy stwierdzić, że zasługują one na uwzględnienie. Zresztą w tym zakresie wypowiadał się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust.1), zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy (ust.2).Wskazać należy, że organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się zatem ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015r., I SA/Ol 683/15). Odnosząc się do argumentu, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie Województwa Śląskiego, wskazać należy, że występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Wskazać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela linię orzeczniczą wyrażoną w wyrokach tego Sądu z 13 września 2019r., sygn. akt I GSK 1324/18 oraz 15 marca 2019r., sygn. akt I GSK 939/18. Dodatkowo, należy zaznaczyć, iż w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Powyższe stanowisko, potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Wr 1798/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym stwierdzono, iż opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie sądu kasacyjnego uchwała Nr PR.0007.18.2019 R. z dnia 25 kwietnia2019 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta R. istotnie narusza prawo co stanowi podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. był zobowiązany do wyeliminowania wadliwej, podjętej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa uchwały. Nie ulega wątpliwości Sądu, że obowiązek podania przez mieszkańców ich miejsca zameldowania podczas głosowania w formie elektronicznej oraz ocena ważności oddanego głosu w oparciu o podanie ww. miejsca zameldowania stanowi istotne naruszenia prawa, w tym zasady równości głosowania, gdyż w istocie organ stanowiący miasta przekraczając kompetencje ustawowe wprowadził różne kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjnie (za pomocą papierowych kart do głosowania) i głosujących w formie elektronicznej, naruszył zasadę równości głosowania, co stanowi istotne naruszenie ww. art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy. Podobnie organ błędnie uznał, że obowiązek podania przez mieszkańców numeru PESEL i numeru telefonu jest niezbędny dla przeprowadzenia procedury głosowania w konsultacjach społecznych dot. budżetu obywatelskiego i nie stanowi naruszenia zasady równości głosowania, podczas gdy w ocenie Sądu, żądanie od mieszkańców powyższych danych osobowych nie służy weryfikacji miejsca zamieszkania osób głosujących. Na uznanie zasługuje także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 lit c Rozporządzenia Rady, o którym mowa w pkt 3 petitum skargi. Zarzut ten pojawił się na etapie postępowania kasacyjnego, a co za tym idzie sąd I instancji nie mógł się do niego odnosić Zgodnie z brzmieniem tego przepisu dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych") . Oznacza to, że dane osobowe powinny być przetwarzane tylko w przypadkach, gdy celu przetwarzania nie można w rozsądny sposób osiągnąć innymi sposobami. Potwierdza to również orzecznictwo NSA. Przykładowo wskazać można, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1324/18 uznał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20 i szereg innych orzeczeń).
Z tych względów uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, stwierdzając na podstawie art. 147 p.p.s.a. nieważność zaskarżonego akt nadzoru.
O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz.1804 ze zm.)Pełny tekst orzeczenia
I GSK 1341/21
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.