I GSK 1275/22

I GSK 1275/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Michał Kowalski
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Koszty postępowania
Sygn. powiązane
III SA/Łd 817/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-01
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 5, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 817/21 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 2 lipca 2021 r. nr 303/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności ekologicznej, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 817/21 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) – po rozpoznaniu skargi H. sp. z o.o. w Ż. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor ARiMR) z 2 lipca 2021 r. nr 303/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2016: w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr 0085-2021-002602 z 27 kwietnia 2021 r. i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr 9005-2019-000595 z 14 lutego 2019 r.; w punkcie 2. zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA zaskarżając go w części, w jakiej uchylił on zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 188 ppsa skarżąca kasacyjnie wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ARiMR oraz – na podstawie przepisów art. 135 w zw. z art. 193 in principio ppsa – stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z 27 kwietnia 2021 r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR w [...], które to decyzje były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy poza rozprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy WSA prawidłowo uchylił decyzję organów obu instancji wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, skarżąca kasacyjnie spółka stoi na stanowisku, że WSA powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto – na podstawie art. 135 ppsa – stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 kpa są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 kpa jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność(M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145).
Na gruncie rozpatrywanej sprawy wadliwie uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 kpa, a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. WSA trafnie stwierdził, że organ I instancji powziął wiedzę na temat treści pisma E.B. (P.) z 20 grudnia 2017 r. już w styczniu 2018 r., a zatem dwa miesiące przed wydaniem decyzji z 5 marca 2018 r. Wynika to z akt administracyjnych, w którym pismo E.B. zostało opatrzone prezentatą biura podawczego Biura Powiatowego ARiMR w [...] z 15, 16 i 18 stycznia 2018 r. W okresie między 15 stycznia 2018 r. (pierwotny wpływ pisma) a 5 marca 2018 r. (data wydania decyzji ostatecznej) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie podjął czynności zmierzających do weryfikacji okoliczności zawartych w piśmie E. (b.) P. Uczynił to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 14 lutego 2019 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ani Dyrektor ARiMR w Łodzi nie przedstawili żadnych dowodów na to, że pismo E.B. zostało doręczone w innym dniu niż w styczniu 2018 r. i pominęli okoliczność opatrzenia tego pisma prezentatami w styczniu 2018 r. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych po wznowieniu postępowania na zasadzie błędnie rozumianej przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Tym samym WSA uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74 poz. 368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, iż wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności.
Stąd też na podstawie art. 184 ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.
Sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł skutkować ich przyznaniem, mimo oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 204 pkt 1 ppsa w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają zatem regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w sytuacji zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę.