Pełny tekst orzeczenia I GSK 1197/21

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 134/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania oraz ustalenia odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA), wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 134/21, oddalił skargę M. J. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej: Zarząd lub organ) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur z tytułu solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania finansowe spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach sądowych według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), poprzez:

1.1. uznanie, że przepis ten wyłącza przy ponownym rozpatrywaniu sprawy możliwość weryfikacji ustaleń w zakresie stanu faktycznego, uznanego za ustalony prawidłowo przy okazji uprzedniej kontroli sądowej, w tym wyłącza możliwość przeprowadzania nowych dowodów, których przeprowadzenia domaga się strona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, mimo nawet, że w wytycznych poprzedniego wyroku WSA w Bydgoszcz z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 767/18 wyraźnie wskazano, że "przed wydaniem decyzji organ zapewni stronie czynny udział w postępowaniu i stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: kpa) przed wydaniem decyzji umożliwi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, który to przepis naruszył". Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, jako że skutkowało błędnym nieuwzględnieniem zarzutów skargi naruszenia art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2, art. 81 oraz art. 81a kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej: ufp), a w konsekwencji nieuchyleniem zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy z poszanowaniem uprawnień procesowych strony i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

2. przez motywowaną błędnie tym przepisem odmowę dokonania ponownej (odmiennej) oceny zarzutu naruszenia art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej: op), mimo istotnej zmiany stanu faktycznego, polegającej na upływie okresu przedawnienia, który nastąpił już po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2018 r. i po wyroku WSA z 11 grudnia 2018 r. co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, skutkując utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji wydanej po wygaśnięciu terminu na jej wydanie;

3. błędne i niemające wystarczającego umocowania w wytycznych wyroku sądu administracyjnego uznanie za prawidłowe dokonanie przez organ ponownie rozpatrujący sprawę nowego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że skutkowało odmową uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 118 § 1 op.

1. art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 81 oraz 81a kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ufp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, poprzez niestwierdzenie przez WSA naruszenia przez organ ww. przepisów, mimo nieuzasadnionego (bezprawnego) zignorowania przez organ wniosków dowodowych strony na okoliczność istotną dla oceny odpowiedzialności strony istnienia i przesłanek egzoneracyjnych objętych art. 116 § 1 i 2 op.

W konsekwencji powyższych naruszeń proceduralnych naruszenie przez WSA także:

2. art. 118 § 1 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, poprzez akceptację wydania na niekorzyść strony decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania udzielonego A. Sp. z o.o. po upływie terminu dla jej wydania, w wysokości wyższej niż wynika z decyzji organu z [...] czerwca 2018 r., która określa wyłącznie (co najwyżej, a i to pośrednio) wysokość odsetek, pomijając należność główną;

3. art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, poprzez akceptację (w uzasadnieniu wyroku) wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej skarżącego pomimo, że stan faktyczny nie daje podstawy dla przyjęcia, że wniosek o upadłość ww. spółki był złożony we właściwym czasie, a jednocześnie nie można skarżącemu przypisywać winy w niezgłoszeniu kolejnego wniosku upadłościowego;

4. art. 210 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 1, art. 108 § 1 i 116 § 1 i 2 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, przez uznawanie za prawidłowe (w każdym razie posiadające walor - doniosłość decyzji, o której mowa w art. 118 § 1 op) decyzji obarczonych wadami prawnymi, których sentencja w ogóle nie orzeka o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za cudze zobowiązania, a jednocześnie zobowiązuje do zwrotu środków, których skarżący nigdy nie otrzymał, zamiast orzekać o solidarnej odpowiedzialności za zobowiązanie A. Sp. z o.o. do zwrotu środków w określonej wysokości.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 153 ppsa.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Podkreślić należy, że nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Co istotne, przez ocenę prawną należałoby rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 426/08; z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1902/09, z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2183/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. W związku z tym, między oceną prawną a wskazaniami (co do dalszego postępowania) zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, a także ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania. Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 ppsa stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 896/19). Tym samym kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Bez względu bowiem na wyrażone poglądy prawne w innych orzeczeniach sądowych, w konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd. Przy tym należy pamiętać, że zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1649/06).

Na gruncie niniejszej sprawy, skarżący formułując zarzut naruszenia art. 153 ppsa zapomina, co wyraźnie podkreślał WSA w zaskarżonym wyroku, że wszystkie kwestie istotne z punktu widzenia oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o odpowiedzialności skarżącego i jej zakresu, oraz braku negatywnych przesłanek odpowiedzialności, zostały już przesądzone przez WSA w wyroku z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 767/18, od którego skargę kasacyjną wniesiona przez skarżącego oddalił NSA wyrokiem z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 925/19. Sądy administracyjne zbadały bowiem m.in. kwestie: wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej po upływie terminu w jakim decyzja ta mogła być wydana; wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej skarżącego pomimo, że ustalony stan faktyczny daje podstawy dla przyjęcia, że wniosek o upadłość spółki A. był złożony we właściwym czasie, a jednocześnie nie można skarżącemu przypisać winy w niezgłoszeniu kolejnego wniosku upadłościowego; wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej skarżącego pomimo niezebrania materiału, który stanowiłby dostateczne oparcie dla ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanki pełnienia przez niego funkcji członka zarządu w chwili wymagalności zobowiązania obciążającego ww. spółkę, czy niewłaściwe zastosowanie trybu administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczności, na które się powołuje nie są ani nowe, ani nie ujawniły się dopiero na tym etapie. Wręcz przeciwnie, skarżący wnosząc kolejne środki zaskarżenia i powołując się na te same kwestie, nie może pogodzić się z prawomocnymi wyrokami sądów, które nie potwierdziły jego stanowiska. Skoro zatem przedmiotowe kwestie zostały wcześniej prawomocnie przesądzone przez sądy obu instancji, to niedopuszczalne ani niecelowe było ich ponowne rozważanie zarówno przez organ, jak i sąd rozpatrujący kolejną skargę skarżącego. Sądy obu instancji przesądziły bowiem, że stan faktyczny przyjęty przez organ za podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo (jedyną kwestią wymagającą skorygowania było prawidłowe wyliczenie odsetek za zwłokę i konkretne wskazanie ich wysokości), toteż powrót do zagadnienia przesłanek egzoneracyjnych czy też okresu, w którym skarżący pełnił funkcję członka zarządu był niedopuszczalny. Zatem organ nie miał obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych w tym zakresie.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zmienił się również stan faktyczny odnośnie rzekomego przedawnienia roszczenia. Granice ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ zostały wyznaczone przez prawomocne wyroki sądów obu instancji i dotyczyły wyłącznie kwestii niewłaściwego określenia zakresu odpowiedzialności skarżącego za odsetki za zwłokę. WSA w wytycznych zawartych w wyroku z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt i SA/Bd 767/18 wyraźnie zaznaczył, że "organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 67 ust 1 ufp – uchyli decyzję pierwszoinstancyjną w części punktu pierwszego i orzeknie o solidarnej odpowiedzialności M. J. za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania spółki A. w konkretnej wysokości (poda tę wysokość w sentencji decyzji, po pomniejszeniu o dokonane wpłaty; z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jest to kwota [...] zł - s. 15). (...) Ponadto organ orzeknie o odpowiedzialności skarżącego za odsetki za zwłokę w wysokości naliczonej na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2018 r. W pozostałej części, tj. w zakresie pkt 2, organ utrzyma decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. (...) Dodać należy, że dla ustalenia, czy skutek decyzji nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2018 r., która została wydana z zachowaniem 5-letniego terminu przedawnienia. Nie ma natomiast znaczenia dla sprawy termin wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy."

W związku z powyższym, po zapoznaniu się z treścią ww. wyroku oraz jego uzasadnieniem, organ będąc nim związanym w całości oraz będąc zobowiązanym do wykonania wskazań WSA w nim zawartych, wydał decyzję z [...] grudnia 2020 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, co WSA zaskarżonym wyrokiem zaaprobował.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarówno organ, jak i WSA rozpoznający kolejną skargę skarżącego związane były oceną i wskazaniami WSA co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 767/18 podtrzymanym wyrokiem NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 925/19. Z kolei w sytuacji, gdyby Zarząd nie zastosował się do ocen i wskazań sądu, wówczas uzasadniałoby to właśnie możliwość zaskarżenia aktu i spowodowania jego uchylenia przez sąd. W konsekwencji, zarzut naruszenia przez WSA dyspozycji art. 153 ppsa jest bezpodstawny, a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie 1. jej petitum są nieusprawiedliwione.

Zarzuty sformułowane w punktach 2. i 4. petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie. Zarzuty te dotyczą naruszenia art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 81 oraz art. 81a kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ufp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez niestwierdzenie przez WSA naruszenia przez organ ww. przepisów, mimo nieuzasadnionego zignorowania przez organ wniosków dowodowych strony na okoliczność istotną dla oceny odpowiedzialności strony istnienia i przesłanek egzoneracyjnych objętych art. 116 § 1 i 2 op (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), a także naruszenia art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp poprzez akceptację (w uzasadnieniu wyroku) wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej skarżącego pomimo, że stan faktyczny nie daje podstawy dla przyjęcia, że wniosek o upadłość spółki był złożony we właściwym czasie, a jednocześnie nie można skarżącemu przypisywać winy w niezgłoszeniu kolejnego wniosku upadłościowego (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty chybione.

Przede wszystkim wskazać należy, że zagadnienia poruszane w omawianych zarzutach były już przedmiotem rozważań WSA w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 767/18. WSA wówczas, mając świadomość, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem jest orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu spółki A., zbadał wszystkie przesłanki tej odpowiedzialności. Co istotne, WSA przyjął, że w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne ww. odpowiedzialności i jednocześnie nie zaszła żadna przesłanka negatywna tę odpowiedzialność wyłączająca, w związku z czym zarzuty skarżącego w tym zakresie uznał za bezzasadne. Obszerne stanowisko w tej materii znajduje się zarówno w decyzji organu jak i uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2018 r. w związku z czym nie ma potrzeby jego ponownego przytaczania. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzanie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów. WSA w wyroku z 11 grudnia 2018 r., poczynił prawidłowe i wyczerpujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego w sprawie. Tym samym wnioski dowodowe skarżącego są obecnie niezasadne i jedynie mają charakter wydłużający postępowanie. Ponadto należy pamiętać, że pomimo umorzenia postępowania co do drugiego członka zarządu, Z. K. jest stroną niniejszego postępowania, a dowód z przesłuchania stron jest środkiem dowodowym posiłkowym, dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym w ostateczności. Stosownie bowiem do art. 86 kpa organ administracji publicznej może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie miało miejsca w tej sprawie. Ustalenia w sprawie były przecież oparte na dokumentach. Co za tym idzie chybione są zarzuty, jakoby doszło do naruszenia przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 i 2 kpa.

Ponadto w związku z uprzednio wskazanymi okolicznościami, nie sposób również przyjąć, by doszło do naruszenia przez organ dyspozycji art. 81a kpa. Zgodnie z art. 81a kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, przy czym przepisu tego nie stosuje się: 1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich, 2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów, 3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, 4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Innymi słowy, zastosowanie art. 81a § 1 kpa (tj. zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony skarżącej) jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje zatem, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta bowiem oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 kpa organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Wchodzą bowiem w grę dwie (lub więcej) równie prawdopodobne wersje zdarzeń. W takim przypadku organ jest zobligowany wybrać taką, która jest najbardziej korzystna.

Pomijając zatem samą okoliczność, że przepisu art. 81a kpa nie stosuje się m.in., jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów, to w sprawie odpowiedzialności skarżącego nie zachodziły żadne wątpliwości, co potwierdził WSA. Tym samym, nie mogło dojść do naruszenia art. 81a kpa.

Na marginesie warto także przypomnieć, że pismem z [...] listopada 2020 r. organ zawiadomił skarżącego o kontynuowaniu postępowania w przedmiotowej sprawie zmierzającego do wydania ostatecznej decyzji, jednocześnie stosownie do treści art. 10 § 1 kpa pouczył ją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącego [...] listopada 2020 r., jednak skarżący nie skorzystał z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie czy wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem bezpodstawne jest czynienie organowi zarzutu naruszenia art. 10 i 81 kpa.

Wobec powyższego, na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 67 ust. 1 ufp ani art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp. Tak jak zostało to podkreślone wyżej, sądy obu instancji przesądziły już, że stan faktyczny przyjęty przez organ za podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo (poza kwestią wysokości odsetek za zwłokę), tak samo jak kwestie związane z odpowiedzialnością skarżącego, w związku z czym niedopuszczalne było ich ponowne rozstrzyganie. Dlatego też zarzuty zawarte w punktach 2. i 4 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione.

W punkcie 3. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 118 § 1 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, poprzez akceptację wydania na niekorzyść strony decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania udzielonego A. Sp. z o.o. po upływie terminu dla jej wydania, w wysokości wyższej niż wynika z decyzji organu z [...] czerwca 2018 r., która określa wyłącznie (co najwyżej, a i to pośrednio) wysokość odsetek, pomijając należność główną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest także zarzut chybiony, ponieważ analogicznie jak przy poprzednich zarzutach, zagadnienie to było elementem rozważań WSA przy rozstrzyganiu sprawy o sygn. akt I SA/Bd 767/18. Oznacza to, że nie mają znaczenia ani przytoczone przez skarżącego wyroki, ani uzasadnienie tego zarzutu. Ponadto twierdzenia skarżącego w tym zakresie pozostają w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Przypomnieć należy, że WSA w wyroku z 11 grudnia 2018 r. zaznaczył, że dla ustalenia, czy skutek decyzji nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2018 r., która została wydana z zachowaniem 5-letniego terminu przedawnienia. Nie ma natomiast znaczenia dla sprawy termin wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe wynika z regulacji art. 108 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 109 § 1 op. Decyzja w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej z tytułu zwrotu dofinansowania ma bowiem charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny (jak np. decyzja wydana dla beneficjenta - spółki A. w przedmiocie zwrotu dofinansowania). Dlatego skorygowanie decyzji pierwszoinstancyjnej na korzyść skarżącego było dopuszczalne. Tym samym, w przypadku upływu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe dopuszczalne jest nie tylko utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ale również możliwe jest jej uchylenie przez organ drugiej instancji i merytoryczne orzeczenie w sprawie. Przy czym może to być tylko orzeczenie w zakresie "korzystnym" dla podatnika w porównaniu do decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji, skorygowanie w ten sposób wysokości odsetek na korzyść strony, nie będzie stanowić naruszenia terminu przedawnienia z art. 118 § 1 op. Ponadto w wytycznych zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że organ ma orzec o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania spółki A. w konkretnej wysokości (poda tę wysokość w sentencji decyzji), a więc badał również tą kwestię. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego, sądy obu instancji nie miały żadnych wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji obejmowała zarówno należność główną jak i odsetki (tylko w niewłaściwej wysokości).

Podkreślić należy, że WSA zajął się także kwestią przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie odpowiedzialności skarżącego za zaległości z tytułu zwrotu środków wskazując, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż w tym zakresie należy mieć na uwadze nie tylko regulacje ustawy o finansach publicznych, lecz także prawa wspólnotowego i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. WSA podkreślił, że przy ustalaniu początkowego terminu do zastosowania środków i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego należy uwzględnić art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust 1 i 2.

Na gruncie niniejszej sprawy początku terminu 5-letniego z art. 118 § 1 op na wydanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej skarżącego jako osoby trzeciej nie można liczyć od dnia dokonania wypłaty środków, tj. od [...] maja 2012 r., lecz najwcześniej od ustania nieprawidłowości. Nieprawidłowości miały miejsce w 2013 r. i 2014 r. a Informacja pokontrolna stwierdzająca nieprawidłowości jest z [...] kwietnia 2014 r. W związku z tym, mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95 (przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała), 5-letni termin przedawnienia z art. 118 § 1 op należy liczyć od końca 2014 r., a zatem upływa on z końcem 2019 r. Przy tym, dla ustalenia, czy skutek decyzji nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową uznaje konstatację zawartą w zaskarżonym wyroku, że skoro wypowiadając się uprzednio na gruncie tej sprawy sąd w prawomocnym wyroku przesądził, że dla oceny, czy zachowano termin z art. 118 op istotne jest tylko wydanie decyzji organu pierwszej instancji, a zalecone przez sąd skorygowanie wysokości odsetek "w dół" przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie spowoduje, że organ naruszy art. 118 §1 op – WSA rozpoznający sprawę ponownie był tym stanowiskiem związany na zasadzie art. 153 ppsa. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 118 § 1 op z powodów podanych w skardze, nie mógł zostać uwzględniony.

Dodać należy, że NSA w wyroku z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 925/19, rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku WSA o sygn. akt I SA/Bd 767/18, potwierdził prawidłowość stanowiska WSA. Zatem, na zasadzie art. 190 ppsa, sąd rozpoznający sprawę na ponownie był tym stanowiskiem NSA związany.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w omówionej sytuacji nie budzi wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2018 r., która kształtowała odpowiedzialność skarżącego i wykreowała ciążące na nim zobowiązanie, została wydana przed upływem terminu przedawnienia i obejmowała zarówno należność główną, jak i odsetki (tylko w niewłaściwej wysokości), co potwierdziły sądy obu instancji. A skoro sądy przesądziły prawomocnie, że organ uprawniony był do wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazując konkretną wysokość zobowiązania i korygując wysokość odsetek na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, to należało tak uczynić. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącego, obecna decyzja jest dla niego korzystniejsza niż ta uchylona, a więc nie sposób przyjąć, by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 118 § 1 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, poprzez wydanie decyzji o odpowiedzialności solidarnej po upływie terminu, w jakim decyzja taka może być wydawana i w wyższej wysokości.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej zawarty w punkcie 5. jej petitum dotyczy naruszenia art. 210 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 1, art. 108 § 1 i 116 § 1 i 2 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp poprzez wydanie na ich podstawie decyzji, której sentencja nie orzeka o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za cudze zobowiązania, a jednocześnie zobowiązuje do zwrotu środków, których skarżący nigdy nie otrzymał, zamiast orzekać o solidarnej odpowiedzialności za zobowiązanie A. Sp. z o.o. do zwrotu środków w określonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut trafny.

Także i tej sytuacji ponownie dostrzec należy, że omawiana kwestia była przedmiotem rozważań WSA przy rozstrzyganiu sprawy o sygn. akt I SA/Bd 767/18 (oraz NSA przy rozstrzyganiu skargi kasacyjnej w sprawie I GSK 925/19), który w pierwszej kolejności odniósł się właśnie do właściwości organów do wydania decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu spółki A. z tytułu zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oraz odsetek za zwłokę, a w konsekwencji dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a następnie podstaw do orzekania przez Zarząd od decyzji wydanej uprzednio przez ten organ, jako zagadnień najdalej idących.

WSA w wyroku z 11 grudnia 2018 r. uznał zarzuty skarżącego w tym zakresie za nieuprawnione. Forma rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. decyzja dla orzeczenia w sprawie zwrotu dofinansowania została przesądzona przepisami ustawy o finansach publicznych - zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei stosownie do treści przepisu art. 67 ust. 1 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w którym to dziale zamieszczony jest m. in. rozdział 15 "Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich", a w nim art. 116. Skoro zatem ustawa o finansach publicznych stanowi wprost o wydaniu decyzji w przedmiocie zwrotu środków publicznoprawnych i odwołuje się do działu III Ordynacji podatkowej, a tym samym do rozdziału 15 regulującego odpowiedzialność osób trzecich, to brak jest podstaw do pomijania tej podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich i posługiwania się regulacją z Kodeksu spółek handlowych. Przepis art. 299 ksh nie ma w tej sprawie zastosowania, ponieważ przepisy art. 116 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp są regulacją szczególną w stosunku do art. 299 ksh.

Ponadto zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, czyli środków publicznych wymienionych w art. 60 pkt 6 ufp. W związku z tym organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) ufp jest instytucja zarządzająca, a zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 2 ufp - organem odwoławczym jest ta sama instytucja zarządzająca, z tym, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe uregulowania mają też zastosowanie do odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków.

Tym samym, wbrew sugestiom skarżącego, na gruncie niniejszego przypadku nie mogło dojść do naruszenia przepisów art. 107 § 1, art. 108 § 1 i art. 116 § 1 i 2 op w zw. z art. 67 ust. 1 ufp. Przedmiotowa sprawa ma charakter administracyjny, więc ewentualne zaskarżenie odbywa się na gruncie sądowo-administracyjnym a nie przed sądami powszechnymi. Ponadto z obowiązujących przepisów prawa wynika wprost zdolność prawna Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wydania rozstrzygnięcia zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak również na etapie ponownego rozpatrywania sprawy na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co za tym idzie - właściwy organ słusznie zastosował ww. przepisy.

Z uwagi na wskazane wyżek okoliczności, nie doszło także do naruszenia art. 210 § 1 pkt 5 op. Jak zostało wyżej podkreślone, zgodnie z art. 67 ust. 1 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp znajdą odpowiednio zastosowanie wyłącznie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, natomiast bez wątpienia przepis art. 210 op należy do działu IV wymienionej ustawy.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.