I GSK 1164/21

I GSK 1164/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I GSK 1164/22 - Wyrok NSA z 2023-06-21
III SA/Gl 703/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-21
V SA/Wa 1609/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1609/20 w sprawie ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOC/2440/Oś/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie udzielenia dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od C. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1609/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie) z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOC/2440/Oś/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej Urzędu m. st. Warszawy (dalej: Dyrektor) z 17 marca 2020 r. nr [...] w pkt 1) uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2) zasądził od SKO na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktyczny sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. SKO w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora z 17 marca 2020 r. z przyczyn przedmiotowych w trybie art. 134 k.p.a. Organ stwierdził, że od pisma Dyrektora z dnia 17 marca 2020 r., mającego charakter wyłącznie informacyjny, nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Organ przyjął, że ww. pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia bowiem nie przewiduje go ani k.p.a., ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej: "p.o.ś."). Wobec powyższego organ odwoławczy nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania.
Od postanowienia tego skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że SKO w Warszawie błędnie wydało zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz uchwały Nr XIX/487/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 września 2019 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji na terenie m.st. Warszawy, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż wskazane regulacje prawne nie przewidują rozstrzygania spraw dotyczących omawianej dotacji w postępowaniu administracyjnym kończonym wydaniem przez określony organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie ww. dotacji następuje poprzez zawarcie umowy o udzielenie dotacji.
W ocenie Sądu I instancji odmowa udzielenia dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ. Stanowi przejaw wykonywania publicznoprawnych zadań przez gminę i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Czynność dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, pismo skarżącego z dnia 9 kwietnia 2020 r. zatytułowane: "odwołanie", powinno zostać przez organ potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które stanowi warunek zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego (art. 52 § 1, § 2, § 3 p.p.s.a.). Jeżeli bowiem ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na te akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje i postanowienia) dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie pismo zostało wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji a następnie przesłane do organu odwoławczego z adnotacją o odwołaniu, jednak działanie to w żaden sposób nie miało wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę stanu rzeczy, gdyż również SKO, jako organ odwoławczy ma obowiązek dokonania oceny pisma, które do niego wpływa pod kątem jego kwalifikacji prawnej. W przypadku wątpliwości, co do charakteru prawnego pisma, organ powinien wyjaśnić to przy udziale strony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a.
SKO w Warszawie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 9 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: "nowela z kwietnia 2017 r."), poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzemieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. w odniesieniu do pisma skarżącego z dnia 9 kwietnia 2020 r. zatytułowanego "odwołanie", wniesionego od pisma Dyrektora z dnia 17 marca 2020 r., co skutkowało stwierdzeniem przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że ,,pismo skarżącego z dnia 9 kwietnia 2020 r. zatytułowane: "odwołanie powinno zostać przez organ potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które stanowi warunek zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego (art. 52 § 1, § 2, § 3 p.p.s.a.)" oraz nakazaniem organowi, aby ponowie rozpatrując wniosek skarżącego "poprawnie" zakwalifikował go "jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", podczas gdy przepisy noweli z kwietnia 2017 r. (por. art. 2, art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 tej ustawy) zniosły instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaś przepisy art. 17 ust. 1 i 2 noweli z kwietnia 2017 r. wykluczają możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzemieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 k.p.a.) oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa (wyrażoną w art. 8 k.p.a.), gdyż nie podjął w sprawie wszelkich kroków (działań) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a w szczególności nie dopełnił obowiązku "dokonania oceny pisma, które do niego wpływa pod kątem jego kwalifikacji prawnej", a "w przypadku wątpliwości co do charakteru prawnego pisma'' nie wyjaśnił tego przy udziale strony, podczas gdy w sprawie nie występowały jakiekolwiek wątpliwości co do właściwego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 9 kwietnia 2020 r. jako odwołania, gdyż sam skarżący jednoznacznie określił ww. pismo jako "Odwołanie" od "decyzji Dyrektora Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej z dnia 17 marca 2020 r ([...]" i wnioskował "o uchylenie decyzji w całości i zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji o udzieleniu dofinansowania na modernizację kotłowni";
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez błędnie uznanie w zaskarżonym wyroku, że "Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wydało zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ (...) poprawnie zakwalifikuje go jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie przekaże go właściwemu organowi do rozpoznania", podczas gdy w sprawie SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Dyrektora z dnia 17 marca 2020 r., a ponadto pismo skarżącego z dnia 9 kwietnia 2020 r. zatytułowane "odwołanie" nie może być zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na zniesienie tej instytucji prawnej przez przepisy noweli z kwietnia 2017 r., a w konsekwencji,
- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a. oraz przepisów noweli z kwietnia 2017 r., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy oraz obowiązującego stanu prawnego, powinno skutkować oddaleniem przez WSA w Warszawie skargi wniesionej przez skarżącego na postanowienie SKO w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora z dnia 17 marca 2020 r.
Wskazując na powyższe pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Ponadto oświadczył, że żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
W sprawie poza sporem pozostaje ustalenie, że odmowa udzielenia dotacji stanowi czynność organu administracyjnego z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie to jednak stanowi punkt odniesienia do dalszych czynności, które mogą być podejmowane przez stronę celem ochrony swoich praw. Skoro bowiem w sprawie mieliśmy do czynienia ze wykazaną wyżej czynnością, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ponad wszelką wątpliwość nie stanowiła decyzji administracyjnej to w tej sprawie stronie nie przysługiwało odwołanie. Naturalną konsekwencją braku prawa do odwołania był obowiązek organu administracyjnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., co też organ prawidłowo uczynił.
Według Sądu I instancji pismo skarżącego z dnia 9 kwietnia 2020 r. zatytułowane "odwołanie", powinno zostać przez organ potraktowane jako wezwanie do usunięcia prawa, które stanowi warunek zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego (art. 52 § 1, § 2, § 3 p.p.s.a.).
Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Otóż z akt sprawy, w tym odwołania wniesionego przez stroną, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że pismo z dnia 9 kwietnia 2020 r. wnoszący je traktował jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Skoro strona w sposób jasny i jednoznaczny wyraziła swoje stanowisko co do charakteru tego pisma, brak było podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia z udziałem strony charakteru tego pisma.
Z całą pewnością pisma tego nie można było potraktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim już chociażby z tego powodu, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku w ustawie procesowej nie funkcjonowała już konstrukcja wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy wydał w postępowaniu prawidłowo postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania to należy dojść do wniosku, że podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Kończąc należy zwrócić uwagę, że pozbawienie w tej sprawie strony prawa do odwołania nie stanowi o pozbawieniu jej obrony swoich praw. Jak już bowiem na wstępie wyjaśniono odmowa udzielenia dotacji stanowi czynność organu administracyjnego z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Strony jako niezasadną.
W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).