I GSK 1163/23

I GSK 1163/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 194/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-06-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 145 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 i art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 28 ust. 3a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 194/23 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 stycznia 2023 r. nr UP-13/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 194/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. D. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: ZUS lub organem) z 5 stycznia 2023 r. nr UP-13/2023 (380000/71/416693/2022 ULP) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej.
Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, a to art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, ze zm.; dalej zwanej: u.s.u.s.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. poz. 1365; dalej zwanego: rozporządzeniem) przez jego błędną wykładnię mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził trudną sytuację skarżącego;
2. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, a to: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że pomimo sformułowania przez ustawodawcę pojęcia: "w szczególności" przyjąć należało, że wyłącznie enumeratywnie określone powody w powołanym § 3 rozporządzenia mogą stanowić podstawę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w sytuacji kiedy materiał dowodowy i stan faktyczny wyraźnie wskazują na niemożność ich poniesienia przez skarżącego, ze względu na jego trudną sytuację życiową, w której skarżący się znalazł;
3. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) przy zastosowaniu art. 145 § 2p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.) przez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji ZUS Oddział w Rzeszowie (w skardze kasacyjnej "w Rybniku") z 17 października 2022 r. nr 2211/2022 jak również następczo decyzji ZUS Oddział w Bielsku-Białej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną, wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego została oddalona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną – modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy przypomnieć także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uwzględniając powyższe standardy należy wskazać, że sposób skonstruowania skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika w niniejszej sprawie uniemożliwił kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na wstępie należy odnotować, że w oryginale skargi kasacyjnej nie wskazano w żadnym z zarzutów wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok sądu I instancji. Wszystkie te braki zostały uzupełnione przez Naczelny Sąd Administracyjny przez ingerencję z wcześniejszym wyrokiem WSA oraz zaskarżoną decyzją.
Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie zarówno przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
W pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) przy zastosowaniu art. 145 § 2p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji ZUS.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie błędnie powołuje jako naruszone przez sąd I instancji dwa sprzeczne ze sobą przepisy o charakterze wynikowym, z których jeden przewiduje wynik rozstrzygnięcia w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji a drugi oddalenia skargi, podczas gdy podstawą zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie przepis art. 151 p.p.s.a. Ponadto wiążąc powyższe przepisy o charakterze wynikowym z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a. dotyczących zasad praworządności i zaufania w żaden sposób nie wskazał na czy naruszenie tych zasad miało polegać. Argumenty przemawiające za takim twierdzeniem również nie znalazły miejsca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie odwołuje się do tego zarzutu. Brak jakiejkolwiek argumentacji która pozwalałaby określić, z jakiego powodu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyprowadza tego rodzaju wnioski. Na marginesie już jedynie należy nadmienić, że przepis art. 8 k.p.a. składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia, którego z nich upatruje. Tak ułomnie sformułowany zarzut nie zawiera żadnej treści która mogłaby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Czyni to omawiany zarzut bezskutecznym, nawet bez konieczności rozważania tego, czy skarżący kasacyjnie wykazał wpływ domniemanych naruszeń na wynik sprawy – stosownie do wymogu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – czego w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zresztą również nie uczynił, a jego rozważania w tym zakresie sprowadziły się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie prawa procesowego "miało istotny wpływ na wynik sprawy".
Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego podkreślenia wymaga, że również te zarzuty mają charakter szczątkowy, pozbawione są bowiem argumentacji wskazującej na konkretne naruszenie przez Sąd Wojewódzki wymienionych w nich przepisów i nie zostały właściwie rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższa okoliczność właściwie uniemożliwia merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów, czyniąc je bezskutecznymi już tylko z tego powodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III FSK 355/24).
Zarzuty materialnoprawne dotyczą błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie skoncentrował swoje rozważania na przytoczeniu treści przepisu § 3 rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do poczynionej – w jego ocenie błędnej – wykładni tego przepisu przez sąd I instancji wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dyrektyw wykładni językowej: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach potraktował przedmiotowy § 3 rozporządzenia MGPiPS ściśle językowo przez pryzmat wskazanych enumeratywnie przesłanek, nie zaś językowej wskazówki ustawodawcy – poprzez użycie określenia, "w szczególności"". Należy jednak podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sąd I instancji nie wskazywał aby wymienione w pkt. 1 – 3 § 3 rozporządzenia przesłanki stanowiły katalog zamknięty.
Ponownie zatem wskazać w tym miejscu należy, że w związku z obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadą dyspozycyjności, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia.
W takiej formie jak zaprezentowany w skardze kasacyjnej, podniesiony zarzut materialnoprawny mógłby dotyczyć błędnego zastosowania przepisu, jednak szczątkowość sformułowanej podstawy kasacyjnej i mało precyzyjne uzasadnienia skargi kasacyjnej, co przekłada się na praktyczny brak jakiejkolwiek argumentacji przeciwko stanowisku sądu I instancji, nie pozwalają merytorycznie rozważyć tak wadliwie sformułowanego zarzutu, nawet w drodze daleko idącej rekonstrukcji. Jest on bowiem w istocie pozbawiony treści innej niż brak akceptacji skarżącego kasacyjnie dla wyniku postępowania administracyjnego, co jednak nie stanowi uprawnionej podstawy kasacyjnej.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.