I GSK 1153/22

I GSK 1153/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Kowalski
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 949/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-02-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2137
art. 27 ust. 1 pkt 4)
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 949/21 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. D. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 949/21 oddalił skargę S. D. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 rok.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Strona za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w tym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże do powierzchni 56,50 ha oraz pakietu 4 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, wariantu 5.5. półnaturalne łąki świeże do powierzchni 129,62 ha. W dniu 13 września 2019 r. strona złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, w którym wycofała z płatności z wariantu 5.5. powierzchnię 0,04 ha.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni 0,04 ha wycofanej zmianą wniosku o przyznanie płatności z dnia 13 września 2019 r., przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w łącznej wysokości 103 565,89 zł, w tym w ramach wariantu 5.5. półnaturalne łąki świeże w wysokości 103 563,89 zł i odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże. Organ I instancji wykluczył z powierzchni kwalifikującej się do płatności do wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże 9,82 ha ze względu na zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO).
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przyznał płatność rolno–środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w łącznej wysokości 132 094,98 zł, w tym w ramach wariantu: 4.5. półnaturalne łąki świeże w wysokości 28 134 26 zł w związku z pomniejszeniem płatności o kwotę 11 726,66 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności i zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i w ramach wariantu 5.5. półnaturalne łąki świeże w wysokości 103 960 72 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skontrolowanie i ustalenie rzeczywistej powierzchni MKO spornych działek nastąpiło przy wykorzystaniu ortofotomapy cyfrowej, czyli zdjęcia powierzchni ziemi wykonanego z samolotu lub satelity i przetworzonego do postaci metrycznej, które jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jest wyższa niż stwierdzona w ramach prowadzonych czynności sprawdzających.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 949/21 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności deklaruje do płatności konkretną powierzchnię działek rolnych. Następnie organ administracji weryfikuje tę wielkość za pomocą kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W czasie kontroli administracyjnej powierzchnia zadeklarowana przez rolnika jako użytkowana rolniczo jest weryfikowana za pomocą systemu informacji geograficznej. Weryfikacja taka następuje na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona jest w ten sposób maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (MKO) stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej) a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. Dodać należy, że ortofotomapy są aktualizowane w cyklu 3- letnim lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków.
W niniejszej sprawie organ I instancji w wyniku kontroli administracyjnej zweryfikował powierzchnie działek zgłoszonych do płatności. i ostatecznie ustalono powierzchnię MKO czyli powierzchnię użytkowaną rolniczo kwalifikującą się do płatności oraz wykluczono z płatności powierzchnię 1,80 ha z czterech działek ewidencyjnych. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i powierzchnia kwalifikowana jest równa zadeklarowanej. W związku z czym, w ocenie sądu, prawidłowo wykluczono z płatności części powierzchni działek. Łącznie z płatności w ramach pakietu 4 wariant 4.5 wykluczono powierzchnię 7,24 ha (5,44 ha + 1,80 ha) co, stosowanie do treści art.19 nust.1 rozporządzenia nr 640/14 stanowi 14,71 % powierzchni stwierdzonej. Uzasadniało to zmniejszenie płatności do kwoty 28134,26 zł. Wyliczenie płatności dokonano w oparciu o przepis art.19 ust.1 rozporządzenia nr 640/14 i nie było kwestionowane przez skarżącego.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 roku (sygn. akt: III SA/Łd 949/21). Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 w brzmieniu obowiązującym z dnia wydania decyzji organu II instancji; dalej: "Ustawa PROW 2014¬2020") poprzez stwierdzenie, że żądanie skarżącego sformułowane w odwołaniu, a obejmujące żądanie zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów zostało spełnione przez organ II instancji poprzez:
- zapoznanie się w dniu 9 lipca 2020 r. pełnomocnika skarżącego z aktami sprawy i wydanie płyty CD ze skanami dokumentów (k. 79); a także
- doręczenie w dniu 14 września 2020 r. (k. 83) pisma z dnia 10 września 2020 r., w którym organ II instancji powiadomił pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do możliwości zgromadzonych dowodów i materiałów oraz ewentualnie zgłoszenia nowych dowodów;
mimo, że:
- z treści karty 79 wyraźnie wynika, że Pani D. B. w dniu 9 lipca 2020 r. zapoznała się z innymi aktami postępowania, tj. aktami w sprawie płatności bezpośrednich na 2019 r. oraz płatności OWN na 2019 r. (znaki spraw: [...] i [...]) i otrzymała płytę CD z dokumentacją w tych sprawach, a nie - jak wskazuje WSA w Łodzi - w postępowaniu w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRSK) za 2019 r., którego znak sprawy oznaczany jest jako: [...];
- w dniu 14 września 2020 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego wyłącznie pismo z dnia 07.09.2020 r. obejmujące swą treścią przesunięcie terminu zakończenia postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia 26 marca 2020 r., znak sprawy: [...] do dnia 07.10.2020 r. oraz pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia, stosownie do brzmienia art. 37 §1 k.p.a. (vide: załączone do niniejszej skargi kasacyjnej odpis pisma i koperty);
Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby Sąd dostrzegł ww. uchybienia proceduralne to musiałby dojść do wniosku, że skarżący został pozbawiony prawa zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia zajęcia mu stanowiska w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów, a co powinno determinować wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, tym bardziej, że w samym uzasadnieniu decyzji organu II instancji, organ wskazał, że organ I instancji nie uzasadnił decyzji w sposób wystarczający, a zatem w oparciu o jej treść skarżący nie mógł poznać motywów rozstrzygnięcia, które umożliwiłoby mu przedstawienie wniosków dowodowych celem wykazania swych twierdzeń. To zaś spowodowało, że skarżący nie miał realnej możliwości zakwestionowania pomniejszeń dokonanych przy ustalaniu powierzchni kwalifikowanej do płatności PRŚK na 2019 r., które - co oczywiste - skarżący kwestionuje i z którymi się nie zgadza;
2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3) Ustawy PROW 2014-2020 poprzez nie dostrzeżenie, że mimo wniosku skarżącego organ II instancji (wbrew temu przepisowi) nie udzielił skarżącemu niezbędnych pouczeń co do stanu faktycznego i prawnego, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, co ma tym bardziej znaczenie, że skarżący wnosił - z uwagi na nieczytelność eWniosków (brak dostępu do ortofotomap z 2019 oraz stanu MKO dla tejże kampanii) oraz brak możliwości stwierdzenia konkretnych obszarów wykluczeń, a w konsekwencji pomniejszeń w ramach poszczególnych wariantów - o udostępnienie mu na płycie CD zapisu obejmującego ortofotomapy gospodarstwa rolnego rolnika, wykonanych w dniach 4 i 9 czerwca 2019 r., jak również raportów z przeprowadzonej przez organ I instancji wyników kontroli administracyjnej, w tym zwłaszcza w zakresie wykluczenia z wariantu 4.5. działki o FI.
Co więcej, WSA w Łodzi nawet nie wypowiedział się co do ww. zarzutu, lecz jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że skarżącemu udostępniono akta sprawy (nie tej!) oraz udostępniono płytę CD (również nie w tej sprawie!). Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby WSA w Łodzi dostrzegł, że nie udzielono skarżącemu niezbędnych pouczeń, mimo złożonego wniosku, to musiałby dostrzec, że w ten sposób pozbawiono skarżącego możliwości ustosunkowania się do stanu faktycznego i prawnego mającego wpływ na wynik sprawy, co przy uwzględnieniu wniosku o zapewnienie czynnego udziału w sprawie, dałoby skarżącemu prawo do przedstawienia - przy uwzględnieniu pouczeń - twierdzeń i dowodów na ich poparcie - a w konsekwencji mogłoby skutkować wydaniem decyzji o odmiennej treści. Tym samym WSA w Łodzi nie dostrzegł, że skarżący został pozbawiony praw, co powinno skutkować wydaniem wyroku uchylającego decyzję organu II instancji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015 poz.415; dalej: Rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skoro działka FI nie spełnia warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.5, bo nie leży na obszarze Natura 2000 to należy ją liczyć do powierzchni deklarowanej w ramach tego wariantu, a w konsekwencji, iż różnicę w powierzchni stwierdzonej a deklarowanej należy ustalać przy jej uwzględnieniu;
2) art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. 2014. 181. 48; dalej: "rozporządzenie nr 640/2014") poprzez zastosowanie.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
- oświadczenia D. B. z dnia 09.07.2020 r. na fakt akt, z którymi pełnomocnik skarżącego zapoznał się w dniu 7 lipca 2020 r., braku przedstawienia pełnomocnikowi skarżącego tego dnia akt przedmiotowego postępowania oraz dokumentacji dotyczącej tego postępowania;
- pisma z dnia 07.09.2020 r. wraz z kopertą na fakt pisma doręczonego pełnomocnikowi skarżącego dnia 14 września 2020 r., braku doręczenia pełnomocnikowi skarżącego informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:
- na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie
- zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji;
- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie w myśl art. 176 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy organ w sposób zgodny z prawem ustalił powierzchnie zgłoszonych przez skarżącego działek. Wielkości kwalifikowanej powierzchni w zakresie dokonanych pomiarów działek rolnych i zastosowanych w tym względzie procedur i środków pomiaru.
Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z czym zgodził się w skardze kasacyjnej jej autor. W tego typu sprawach ustalono, że organy prowadzące postępowanie obowiązane są do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nie jego zebrania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Zarzuty procesowe sprowadzają się do zanegowania prawidłowości dowodów, stanowiących podstawę ustalenia okoliczności sprawy.
Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 Ustawy PROW 2014-2020 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Przytoczone przepisy wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności. W Ustawie PROW 2014-2020, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 Ustawy PROW 2014-2020, organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 27 ust. 2 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że takie ograniczenie zasady informowania w tym przypadku jest dopuszczalne, wynika bowiem "z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa" (patrz wyrok NSA z 18.05.2017 r., II GSK 2257/15; J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 9).
Podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2019. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Ustalenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) odbywa się na podstawie aktualnych ortofotomap z uwzględnieniem zgłoszonych rozbieżności. Ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokołach kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia.
Powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach pakietu 4 – Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 wariant 4.5. – Półnaturalne łąki świeże, wyniosła 56,46 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 49,22 ha. Z powierzchni kwalifikującej się do płatności wykluczono 7,24 ha co stosownie do treści art.19 ust.1 rozporządzenia nr 640/14 stanowi 14,71 % powierzchni stwierdzonej.
Z kolei powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach pakietu 5 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków poza obszarem Natura 2000 wariant 5.5. – Półnaturalne łąki świeże to 129,62 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona to 128,37 ha. Z powierzchni kwalifikującej się do płatności wykluczono 1,25 ha co stanowi 0,97 % powierzchni stwierdzonej. Płatność została wyliczona zgodnie z treścią art.18 ust.6 rozporządzenia nr 640/2014
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji co do prawidłowego wyliczenia wielkości powierzchni wykluczonej, zgodnie z przedstawionymi dokumentami. Należy podkreślić również, że jak trafnie wskazał Sąd i instancji, wyliczenie płatności dokonane przez organ nie było kwestionowane przez skarżącego.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z treści karty 79 wyraźnie wynika na co wskazał Sąd I instancji, że Pani D. B. pełnomocnik skarżącej w dniu 9 lipca 2020 r. potwierdziła własnoręcznym podpisem, że zapoznała się z aktami postępowania, tj. aktami w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRSK) za 2019 r. (znak sprawy: [...]) oraz otrzymała płytę CD ze skanami dokumentacji.
Przedstawione przez autora skargi kasacyjnej oświadczenie nie znajduje się w aktach tego postępowania oznaczone jako karta 79. Można jedynie przypuszczać (co nie jest zadaniem sądu), że pełnomocnik skarżącego także w innych sprawach tego samego dnia zapoznał się również z aktami innego postępowania, tj. aktami w sprawie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW, co jednak nie dotyczy tej sprawy. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż nie uwzględniono żądania skarżącego zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiono mu zajęcie stanowiska w sprawie co do zebranych dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że pełnomocnik skarżącego po zapoznaniu się z aktami postępowania, miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań ale tego nie zrobił.
Należy zaznaczyć, że pomimo wnoszenia przez skarżącego w odwołaniu o przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zakres miał zostać zdeterminowany doręczonym zapisem na płycie CD obejmującym ortofotomapy gospodarstwa rolnego i wyniki kontroli administracyjnej – skarżący nie podjął żadnych działań mających do tego doprowadzić. Trzeba mieć również na względzie że nie otrzymawszy wymaganych dokumentów, mógł wnieść o uzupełnienie tej płyty ale takiego wniosku nie złożył. Nie można więc zgodzić się z zarzucanym przez autora skargi kasacyjnej pozbawieniem podstawowych praw w toku trwającego postepowania.
Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że pismem z dnia 10 września 2020r.( k.82) powiadomiono pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz ewentualnie zgłoszenia nowych dowodów (doręczenie 14 września 2020r. – w aktach sprawy k.83). Pełnomocnik skarżącego ani razu nie skorzystał z uprawnień strony określonych w art. 27 ust.1 pkt 4 ustawy z 20 lutego 2015r, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji. W związku z powyższym nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art.145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3) oraz pkt. 4) ustawy PROW 2014-2020.
W sprawie nie stwierdzono również naruszenia prawa materialnego. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 przez jego zastosowanie. Przepis ten reguluje konsekwencje stwierdzenia, że obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przekracza obszar zatwierdzony. Jak wskazano wyżej, w ramach wariantu 4.5 różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikującą się do płatności wynosi 7,24 ha co stosownie do treści art.19 ust.1 rozporządzenia nr 640/14 stanowi 14,71 % powierzchni stwierdzonej co uzasadniało pomniejszenie należnej stronie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy.
To wnioskodawca deklaruje działki do płatności, nie można więc w konsekwencji post factum stwierdzać że nastąpił błąd gdyż jak twierdzi skarżący kasacyjnie wnioskodawca wcześniej deklarował działkę o numerze 46/6 do wariantu 5.5 gdyż działka ta leży poza obszarem natura 2000). Słusznie więc organy wykluczyły tą działkę z płatności w ramach wariantu 4.5 jako nie należącą do obszaru Natura 2000, a Sąd I instancji to zaakceptował. W konsekwencji skarżący kasacyjnie nie mógł zasadnie zarzucić uchybienia art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż w jego przypadku dla wariantu 4.5 różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wobec czego zachodzi podstawa do pomniejszenia należnych mu płatności.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że uchybienia regulacji prawa materialnego w postaci art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 nie można wykazywać poprzez stwierdzenia odnośnie nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych. Omawiany przepis nie odnosi się bowiem do zbierania i oceny dowodów oraz nieprawidłowości o jakich mowa w zarzucie skarżącego kasacyjnie.
Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości wobec niepodważenia przez skarżącego ustaleń faktycznych zasadnie organ pomniejszył wysokość przyznanej na 2019 rok płatności, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość podstawy naliczenia kar administracyjnych i sposób ich wyliczenia, co w konsekwencji musiało doprowadzić do zmniejszenia płatności. W tej sytuacji należy uznać zarzut naruszenia art § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia również za nietrafiony.
Odnośnie wniosku dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed NSA, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Kluczową przesłanką przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jest niezbędność dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowanie przez to nadmiernego przedłużenia postępowania. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, wymagające wyjaśnienia. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Należy uwzględnić, że nie przeprowadzanie co do zasady dowodów uzupełniających z dokumentów, podyktowane jest również tym że NSA jest sądem II instancji i ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego. Stąd też wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony (zob. np. wyrok NSA 22 listopada 2024, sygn. akt I GSK 1257/21, wyrok NSA z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/21, tamże)
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).