I GSK 1119/25

I GSK 1119/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 210/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-06-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i pkt 2,  art. 175,  art. 176 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Po 210/25 w sprawie ze skargi W. M. na informację Fundacji Kaliski Inkubator Przedsiębiorczości w Kaliszu z dnia 7 stycznia 2025 r. nr KPOD.01.03-IW.01-8609/24 w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Po 210/25, oddalił skargę W. M. (skarżący kasacyjnie) na informację Fundacji Kaliski Inkubator Przedsiębiorczości w Kaliszu (organ) z dnia 7 stycznia 2025 r., nr KPOD.01.03.IW.01-8609/24 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) Par. 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP (dalej: Regulamin) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena wniosku skarżącego została dokonana w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć określone w załączniku nr 1 do Regulaminu, podczas gdy w piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. zarzucono Wnioskodawcy brak przedstawienia dowodów na szacowanie, a w piśmie z 21 listopada 2024 r. - brak faktycznego szacowania wydatku,
2) Par. 7 ust. 2 Regulaminu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena jednoetapowa oznacza, że wszystkie wymagane informacje i dokumentacja muszą być dostarczone na etapie składania wniosku, a nie później oraz przez brak wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia braku wniosku,
3) Par. 9 ust. 4 Regulaminu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozpatrując wniosek skarżącego o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP operator zweryfikował prawidłowość oceny przedsięwzięcia MŚP w zakresie kryteriów i zarzutów, podczas gdy w ramach tej oceny operator sformułował nowe kryterium - obowiązek dostarczenia dowodów przeprowadzenia odpowiedniego rozeznania rynku i na tej podstawie negatywnie ocenił wniosek o ponowną ocenę,
4) Par. 8 ust. 1 pkt c Regulaminu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dotacja może być udzielona wyłącznie we wnioskowanej kwocie i pominięciu, że Regulamin nie wyklucza możliwości obniżenia wysokości wsparcia.
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, stałych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 687; dalej Rozporządzenie) poprzez uznanie, że podmiot udzielający pomocy mógł przeprowadzić ocenę wniosku uwzględniając inne aspekty niż cel pomocy, koszty kwalifikowane i wartość dopuszczalnej pomocy, w tym w szczególności przez uznanie, że pomoc może być udzielona wyłącznie we wnioskowanej kwocie, podczas gdy przepisy Rozporządzenia nie wykluczają zmniejszenia dofinansowania w stosunku do wnioskowanej kwoty,
2) art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przez brak odniesienia się do zarzutu skargi, że Operator w negatywnej ocenie wniosku błędnie stwierdził, że Wnioskodawca nie przeprowadził szacowania jednego wydatku i powinien dostarczyć dowody/udokumentować przeprowadzenie szacowania wydatku objętego wnioskiem o wsparcie, co skutkowało negatywną oceną całego wniosku,
3) art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 2007.12.14) stanowiącej składnik Traktatu Reformującego, podpisanego w Lizbonie w dniu 13.12.2007 r. przez dokonanie oceny wniosków w sposób niezgodny z prawem do dobrej administracji - przez uznanie, że przy wydaniu informacji o negatywnej ocenie wniosku/protestu nie naruszono prawa do dobrej administracji.
Skarga kasacyjna zawiera krótkie uzasadnienie.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 p.p.s.a.) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wymogów. Podkreślić należy, że uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest nader lakoniczne. Z tego powodu Sąd drugiej instancji nie może odnieść się szczegółowo do wszystkich naruszeń prawa wskazanych w zarzutach kasacyjnych. Wynika to z tego, że naruszenia te nie zostały poprawnie uzasadnione z punktu widzenia art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje możliwości oceny w czym skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego i jaka winna być ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie. W przypadku zaś zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej autor nawet nie dokonał próby wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarżącego kasacyjnie nie może zastąpić Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że skarga kasacyjna jako formalny środek prawny ma spełniać wymogi pisma procesowego, ale dodatkowo musi odpowiadać warunkom wskazanym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a więc ma uzasadniać stawiane zarzuty. Uzasadnienie takie ma konkretnie odnosić się do przepisów objętych zarzutami i powinno jednoznacznie określać charakter i zakres tego naruszenia. Oznacza to, że uzasadnienie ma wyjaśniać na czym polega naruszenie konkretnego przepisu oraz wskazywać jak, zdaniem strony, przepis powinien być rozumiany i stosowany. Wymogu poprawnego uzasadnienia nie spełnia ogólne stwierdzenie, że przepisy objęte zarzutami zostały naruszone. Zatem nie odpowiada prawu uzasadnienie, w którym strona prezentuje swoje stanowisko na temat skarżonego wyroku, bez podania konkretnych uchybień przepisom, które wskazuje w zarzucie. Brak stanowczego i konkretnego wykazania przepisów i rodzaju ich naruszenia nie daje podstaw do oceny zaskarżonego wyroku z tej perspektywy, bowiem Sąd drugiej instancji nie może domniemywać rodzaju i kierunków naruszeń prawa, które strona czyni podstawą zarzutów kasacyjnych.
W takiej sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera wady formalne, Sąd drugiej instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, w jakim może ustalić na podstawie jej uzasadnienia i to w sposób niebudzący wątpliwości istotę naruszeń przepisów objętych zarzutami (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Jednakże sposób sporządzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości merytorycznej oceny podniesionych zarzutów.
Wobec powyższego NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.