I GSK 1107/18

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4013/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na czynność Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na rzecz Ministra Finansów 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na czynność Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] lutego 2014 r. Minister Finansów ustalił wysokość części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej dla Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna (dalej: Gmina Muszyna) na rok 2014 w zaniżonej wysokości. Informując Gminę Muszyna pismem z [...] lutego 2014 r., nr [...] o wysokości subwencji niższej o ponad 1 mln zł od subwencji przyznawanej w poprzednich latach stwierdził, że wyliczenia kwoty dokonał Minister Edukacji Narodowej.

Wyjaśnił, że na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2014 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1687; dalej: rozporządzenie). Kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla Gminy Muszyna wyniosła 8.871.607 zł i została naliczona zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu MEN, o czym zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach powiadomiono uczestnika postępowania.

Wyliczając część oświatową subwencji ogólnej Minister Edukacji Narodowej przyjął, że według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. (data miarodajna dla wyliczenia subwencji na 2014 r.) Miasto Muszyna liczyło powyżej 5.000 mieszkańców. Minister Edukacji Narodowej oparł się w tym zakresie na informacjach pochodzących z Głównego Urzędu Statystycznego, nie akceptując danych z ewidencji ludności Miasta i Gminy Muszyna, z których wynikało, że liczba mieszkańców według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. nie przekraczała 5.000 mieszkańców. W rezultacie subwencja ogólna przekazana została w niższej wysokości.

Podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 stanowił zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, który został określony na podstawie danych o liczbie uczniów (wychowanków) oraz etatów nauczycieli zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące szkoły i placówki oświatowe. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej wynikający z rozporządzenia MEN przewidywał m.in. odrębną wagę P1 = 0,38 przeznaczoną dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców.

Minister Finansów wyjaśnił, iż ustalenie liczby ludności jednostek samorządu terytorialnego, branej pod uwagę do wyliczenia poszczególnych kwot subwencji ogólnej następuje na podstawie z art. 2 pkt 4 ustawy o dochodach. Zgodnie z tym przepisem, przez liczbę mieszkańców rozumie się liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wypełnienie tego przepisu przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej następuje więc przez uwzględnienie liczby mieszkańców ustalonej przez Główny Urząd Statystyczny. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2014. Do ustalenia tej części subwencji została uwzględniona liczba mieszkańców pozyskana ze źródła określonego w ustawie.

Minister Finansów stwierdził, że nie jest organem właściwym do samodzielnego ustalania liczby mieszkańców gmin i w tym zakresie opiera się na danych ustalonych przez właściwe podmioty. Skoro część oświatowa subwencji ogólnej dla Miasta i Gminy Muszyna na 2014 r. została ustalona na podstawie danych określnych w ustawie, nie można mówić o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Podkreślił, iż w Systemie Informacji Oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2013 r. wykorzystano dane o liczbie ludności, wg stanu na dzień 31 grudnia 2012 r., uzyskane z Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z którymi liczba mieszkańców Miasta i Gminy Muszyna wynosiła 5.115 osób.

Oddalając skargę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pismo z dnia [...] lutego 2014 r. zostało doręczone skarżącej [...] lutego 2014 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało zaś wniesione w dniu [...] lipca 2015 r., to jest z uchybieniem terminu z art. 52 § 3 ppsa. W piśmie, w którym została zawarta zaskarżona czynność, nie zawarto jednak pouczenia o sposobie i terminie zaskarżenia. W tej sytuacji Sąd I instancji uznając, że opóźnienie w złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy uczestnika i mając na uwadze art. 52 § 3 ppsa rozpoznał skargę.

Stwierdził, że kwoty subwencji oświatowej na 2014 r. dla poszczególnych gmin, powiatów i samorządów województw zostały ustalone zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu MEN z dnia 18 grudnia 2013 r. Wyliczenia ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego dokonało Ministerstwo Edukacji Narodowej, powołując się na art. 2 pkt 4 ustawy o dochodach, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców - rozumie się przez to liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do dnia 31 maja roku bazowego.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej czynności Ministra Finansów Sąd I instancji stwierdził, iż ramy prawne powyższego działania zakreślają przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych... oraz określa sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół oraz placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o dochodach minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach przyjętych w projekcie ustawy budżetowej oraz rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej.

W myśl § 3 rozporządzenia podział części oświatowej, po odliczeniu rezerwy, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. W punkcie 2 załącznika do wzoru na uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych wprowadzono współczynniki od P1 do P33 oznaczające wagi. Wagę P1 ustalono dla uczniów szkół podstawowych i dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców. Tym samym ustalenie kwoty subwencji poprzez użycie algorytmu w sytuacji, gdy w obliczeniach zostanie przyjęta wymieniona wyżej waga pozwala na obliczenie kwoty, o której mowa w wyższej wysokości niż w przypadku dokonania obliczeń bez uwzględnienia ww. wagi. Za okoliczność istotną dla gminy w odniesieniu do kwoty subwencji należy zatem uznać liczebność jej mieszkańców. Sposób rozumienia pojęcia liczby mieszkańców został wskazany w art. 2 pkt 4 ustawy o dochodach, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców - rozumie się przez to liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do dnia 31 maja roku bazowego. W myśl art. 2 pkt 3 ustawy rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy. Z uwagi na ustalanie subwencji na 2014 r., liczbę mieszkańców w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy należało ustalić według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r., w oparciu o ustalenia dokonane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W taki też sposób została ustalona subwencja ogólna w części oświatowej dla Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na rok 2014.

Zdaniem Sądu I instancji spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowe było przyjęcie do obliczeń danych pochodzących z ustaleń Prezesa GUS, czy też należało przyjąć dane wynikające z ewidencji ludności. Według danych statystycznych liczba ludności skarżącej Gminy przekraczała na koniec 2012 r. 5.000, zaś według ewidencji tej wartości nie przekraczała. Do skargi dołączono bowiem zestawienia z bazy danych ewidencji ludności, mające na celu wykazanie istnienia rozbieżności pomiędzy danymi statystycznymi i ewidencyjnymi, z jednoczesnym wskazaniem na większą wiarygodność danych pochodzących z ewidencji ludności.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy zaskarżona czynność Ministra Finansów nie narusza prawa, a argumentacja dotycząca większej wiarygodności danych ewidencyjnych niż dane statystyczne pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Istotna dla powyższej oceny jest okoliczność, iż ustawa o dochodach zdefiniowała pojęcie liczby mieszkańców na potrzeby tej ustawy. Ponieważ rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej, powyższa definicja rozciąga się na regulacje zawarte akcie wykonawczym. Nie ulega zatem wątpliwości, że do ustalenia subwencji oświatowej dla skarżącego na 2014 r. należało przyjąć dane statystyczne według stanu na 2012 r., z których wynika, iż liczba mieszkańców Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wynosiła ponad 5.000 osób. Brak jest jednocześnie regulacji, dających podstawę do przyjęcia jakiejkolwiek innej metody obliczeń liczby mieszkańców i to bez względu na wielkość błędu ustaleń statystycznych. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, iż kwota przyznanej subwencji została obliczona i wypłacona z naruszeniem obowiązujących w tej mierze przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Miasto i Gmina Uzdrowiskowa Muszyna wnosiła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie orzeczenia i stwierdzenie, że zaskarżona czynność Ministra Finansów była bezskuteczna w części pozbawiającej Gminę Muszyna uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 albo o uznanie uprawnienia Gminy Muszyna do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 w kwocie odpowiadającej wyliczeniom tej Gminy, to jest w wysokości 10.056.121,34 zł., ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie, to jest:

I. § 3 rozporządzenia MEN z 18 grudnia 2013 r. przez ustalenie wysokości subwencji oświatowej właściwej dla terenów wiejskich i w miastach do 5.000 mieszkańców (zapewne przekraczających tę liczbę), podczas gdy według ewidencji ludności miasto Muszyna posiada poniżej 5.000 mieszkańców;

II. art. 2 ust. 4 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika przez zastosowanie definicji "liczba mieszkańców" z ustawy o dochodach;

III. art. 2 ust. 4 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika w zw. z art. 2, 8 i 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w sytuacji, gdy liczba mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie według ewidencji ludności jest odmienna niż liczba ogłoszona przez Prezesa GUS;

IV. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez przyznanie Gminie Muszyna takiej części subwencji oświatowej która nie bierze pod uwagę zakresu faktycznie realizowanych zadań oświatowych i jest zaniżona.

- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 i art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc, poprzez nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów dotyczących faktycznej liczby mieszkańców na terenie Gminy Muszyna i oparcie wyroku na błędnie w tym zakresie ustalonym przez Ministra Finansów stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że jako Sąd II instancji NSA związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny w myśl art. 176 ppsa powinien wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.

W sprawie, skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa podstawach kasacyjnych, to jest zarzutach naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, rozporządzenia MEN z 18 grudnia 2013 r. wraz z załącznikiem do tego aktu wykonawczego, jak również przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc skarżąca kasacyjnie upatruje w przeprowadzeniu postępowania niezgodnie z przywołanymi przepisami, poprzez nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów dotyczących faktycznej liczby mieszkańców na terenie Gminy Muszyna i oparcie wyroku na błędnie w tym zakresie ustalonym przez Ministra Finansów stanie faktycznym.

Powyższy, powtórzony ze skargi zarzut, do którego Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia już się odnosił, nie jest zasadny.

Konsekwencją faktu, że uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, mogłoby być jedynie stwierdzenie wadliwości stwierdzonej w ramach skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa.

W myśl wskazanego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Regulacja ta określa zatem niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną.

Skarżąca kasacyjnie w istocie nie zarzuca, aby uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest w pełni możliwe, co pozwala uznać stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji za w pełni miarodajny.

Dyspozycja wskazanego w środku prawnym art. 106 § 3 ppsa nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Skuteczne podważenie dokonanej oceny dowodów wymaga od strony skarżącej wykazania, że w następstwie istotnych błędów logicznego rozumowania bądź sprzeniewierzenia się zasadom doświadczenia życiowego, ewentualnie pominięcia dowodów prowadzących do wniosków odmiennych niż przyjęte przez sąd orzekający, ocena dowodów była oczywiście błędna lub rażąco wadliwa. Podważenie dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego wymaga więc od skarżącej kasacyjnie wskazania konkretnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, którego zarzut ten dotyczy i podania, w czym skarżący upatruje wadliwą jego ocenę. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej, niż przyjął to sąd, wadze poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie niż dokonana przez sąd. Jeżeli z określonego materiału dowodowego sąd wyprowadza wnioski logicznie poprawne i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena sądu nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów i musi się ostać.

Przedstawione w postępowaniu przed Sądem I instancji zestawienia z bazy danych ewidencji ludności oraz korespondencja kierowana przez Gminę Muszyna do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Głównego Urzędu Statystycznego, mające na celu wykazanie istnienia rozbieżności pomiędzy danymi statystycznymi i ewidencyjnymi poddane zostały ocenie przez WSA w Warszawie. Podobnie argumentacja i dowody wskazywane przez skarżącą w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., mające wskazać na większą wiarygodność danych pochodzących z ewidencji ludności, co pozostaje - zdaniem Sądu I instancji - bez znaczenia w sytuacji, gdy jednolity sposób ustalania populacji jest tożsamy dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, także tych innych gmin, których ilość mieszkańców waha się na granicy 5.000 osób.

Ponieważ skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustalenia Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie Ministra Finansów w zakresie ustalenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Muszyna nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że w istocie są one również powtórzeniem tych wskazanych w skardze i jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami oraz wnioskami Sądu I instancji, nie wnosząc do sprawy nowych elementów. Mają one jeden wspólny mianownik, to jest określenie liczby mieszkańców Gminy Muszyna i odniesienie tej liczby do kwoty należnej subwencji oświatowej na 2014 r.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej, zatem skarżący kasacyjnie winien wykazać: jak sąd rozumiał przepis, na czym polegał błąd sądu oraz jak ten przepis, zdaniem skarżącego, powinien być rozumiany. Podnoszenie w środku prawnym zarzutów ‘błędnego zastosowania’, bez wskazania, co strona przez to sformułowanie rozumie, czyni w tym zakresie kontrolę instancyjną utrudnioną a nawet niemożliwą.

Sposób rozumienia pojęcia liczby mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego został wskazany w art. 2 pkt 4 ustawy o dochodach, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców - rozumie się przez to liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do dnia 31 maja roku bazowego. W myśl art. 2 pkt 3 wskazanej ustawy, rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy. Z uwagi na ustalanie subwencji na rok 2014, który jest rokiem budżetowym, rokiem bazowym w niniejszej sprawie jest rok 2013, zaś liczbę mieszkańców w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o dochodach należy ustalić według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. w oparciu o ustalenia dokonane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Powyższa regulacja jest jednoznaczna, podobnie jak uregulowania wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej rozporządzenia MEN z dnia 18 grudnia 2013 r. i nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Powyższa definicja "liczby mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju" uzasadniała przyjęcie danych statystycznych według stanu na 2012 r., z których wynika, iż liczba mieszkańców Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wynosiła ponad 5.000 osób, a tym samym brak było podstaw do zastosowania wagi P1.

Jednocześnie - jak prawidłowo uznał Sąd I instancji - brak było podstaw prawnych do przyjęcia jakiejkolwiek innej metody obliczeń liczby mieszkańców i to bez względu na wielkość błędu ustaleń statystycznych. Regulacje art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o dochodach nie pozwalały na przyjęcie, iż zamierzeniem ustawodawcy było dokonywanie obliczenia subwencji w oparciu o dane "rzeczywiste", skoro w odniesieniu do subwencji za rok 2014 należało posługiwać się danymi dotyczącymi roku 2012.

Zgodnie z ustawą, sposób ustalania liczby mieszkańców poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego jest tożsamy, także tych gmin, których ilość mieszkańców oscyluje w granicach 5.000 osób. Jednakowa metoda obliczeń i to samo źródło danych, to jest pochodzących od instytucji ustawowo powołanej do dokonywania m.in. omawianych obliczeń, zapobiega zróżnicowanym ustaleniom i możliwemu poczuciu krzywdy konkretnych jednostek samorządowych. W sytuacji jednoznacznych zapisów ustawowych, które nie pociągały za sobą potrzeby ich wykładni, nie może budzić wątpliwości, że kwota subwencji oświatowej została obliczona i wypłacona na podstawie właściwych unormowań, bez naruszenia obowiązujących w tej mierze przepisów prawa.

Na prawidłowość powyższych wywodów pozostaje także bez wpływu dostrzeżona przez Sąd I instancji okoliczność dotycząca przyznania Gminie Muszyna subwencji ze środków rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o dochodach, wynikająca z korekty danych statystycznych przyjętych do wyliczeń. Okoliczności te nie wpływają na wysokość subwencji przyznanej na 2014 r. i na ocenę prawną zaskarżonej w sprawie czynności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).