I GSK 1082/22

I GSK 1082/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Osoby niepełnosprawne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 959/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 7a, art. 8,  art.77 § 1 , art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 426
art. 26 ust. 1a(1) pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 959/21 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 27 listopada 2020 r. nr DRP.WPAIV.411.194.2020.BW w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 5 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 959/21 oddalił skargę E. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ) z 27 listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez:
- brak odniesienia się do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie istotnej części materiału dowodowego, w szczególności wyliczeń strony wskazujących na terminowe poniesienie kosztów płacy zatrudnionych osób niepełnosprawnych, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), co skutkowało przyjęciem przez Sąd błędnej przesłanki o nieterminowości poniesienia przez skarżącą kosztów płac w części stanowiącej przedmiot wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz sprzecznością pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym a ustaleniami Sądu i w konsekwencji oddaleniem skargi, podczas gdy po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu decyzja organu powinna zostać uchylona;
- rozstrzygnięcie na niekorzyść strony występujących w sprawie wątpliwości dotyczących normy prawnej, wynikających z niezgodności przepisów o rehabilitacji zawodowej oraz przepisów o ubezpieczeniach społecznych, faktycznie uniemożliwiających terminowe opłacenie wyłącznie kosztów płacy osób niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiegał się o dofinansowanie, przy jednoczesnym zakwestionowaniu przez Sąd sposobu wyliczenia i opłacenia tych składek przez pracodawcę, tj. z naruszeniem przepisów art. 7a k.p.a.;
b) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie przepisu 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (...) przez faktyczne odstąpienie od jednoznacznej wykładni językowej tego przepisu, polegającej na powiązaniu kosztów płacy, o których mowa w tym przepisie z kosztami płacy osób niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiega się o dofinansowanie, na rzecz interpretacji sprzecznej z zasadą art. 7a k.p.a. rozstrzygając istniejące wątpliwości na niekorzyść strony, której uprawnienia ulegają istotnemu ograniczeniu na skutek zastosowanej wykładni.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r.; sygn. II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2668/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze procesowym, a to chociażby z tego względu, iż nie wykazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie ulega zaś wątpliwości, że oczekiwany przez skarżącą efekt postępowania, tj. zastosowanie treści art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwarunkowany był tak zarzutami (a także argumentacją) wniesionej do Sądu I instancji skargi oraz realizacją przez ten Sąd dyrektyw wynikających z treści art. 134 p.p.s.a. Konstrukcja zatem zarzutu skargi kasacyjnej, która – najogólniej rzecz biorąc – wskazuje na naruszenie mniejszej liczby regulacji k.p.a. aniżeli to uczyniono w skardze do Sądu I instancji, winna odnosić się do wykazania błędnego – w tym względzie – stanowiska Sądu I instancji.
Zarzut pierwszy z pkt a) petitum skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), a także regulacji dotyczących zbierania i oceny dowodów (art.77 § 1 k.p.a.) oraz ogólnej dyrektywy odnoszącej się do oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) przez "brak odniesienia się – w toku postępowania administracyjnego – do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie istotnej części materiału dowodowego, a w szczególności wyliczeń strony wskazujących na terminowe poniesienie kosztów płacy zatrudnionych osób niepełnosprawnych", co – w efekcie – zaowocowało "przyjęciem przez Sąd błędnej przesłanki o nieterminowości poniesienia przez skarżącego kosztów płac w części stanowiącej przedmiot wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz sprzecznością pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym a ustaleniami Sądu i w konsekwencji oddaleniem skargi".
Przystępując do oceny tak sformułowanego zarzutu należy wskazać – po pierwsze – że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocenie podlega rozstrzygnięcie Sądu I instancji i naruszenie tam przepisów zawartych w p.p.s.a. Powołanie art. 3 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje na jakąkolwiek możliwość jego naruszenia, gdyż określa on zakres sprawowanej kontroli przez sądy administracyjne, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że skuteczność jego powołania jest uzależniona od wyników przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli; ta zaś doprowadziła do wniosku, że nie naruszono prawa procesowego w stopniu, o którym mowa w tym przepisie.
Po drugie, co najistotniejsze, żaden z powołanych w tym zarzucie przepisów nie odnosi się do sfery wymogów proceduralnych w obszarze ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało wskazać i wykazać naruszenie – przez Sąd I instancji – obowiązujących w tym względzie konkretnych regulacji zawartych w ściśle określonych aktach normatywnych.
Po trzecie, uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej nie może stanowić przedstawienia własnej wersji ustaleń faktycznych, jakie w sprawie należało poczynić w trakcie postępowania administracyjnego, a winno być krytyką – w tym obszarze – stanowiska Sądu I instancji, z jednoczesnym wskazaniem norm pomieszczonych w p.p.s.a. Tych regulacji nie wskazano ani w zarzucie, ani w jego uzasadnieniu.
Po czwarte, także w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada lex specialis derogat legi generali, a zatem w pierwszej kolejności należy wskazać regulacje ustawowe, które dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy, a dopiero później te, które zostały pomieszczone w k.p.a., mające charakter ogólny.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut drugi z pkt a) petitum skargi kasacyjnej, gdyż – nie powtarzając argumentacji dot. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (wyżej poczynionej) – wskazać trzeba, że art. 7a k.p.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych, które dotyczą różnych kwestii, a więc wskazać należy na brak precyzji w treści stawianego zarzutu, czego Sąd II instancji sanować nie może, a to z uwagi na możliwość popełnienia błędu w wyborze. Nadto dostrzec wypada, że w skardze nie oznaczono tych przepisów, które pozostawiają wątpliwości "co do treści normy prawnej" – vide treść art. 7a § 1 k.p.a. W zarzucie skargi kasacyjnej jest mowa o "wątpliwości dotyczących normy prawnej wynikających z niezgodności przepisów o rehabilitacji zawodowej oraz przepisów o ubezpieczeniach społecznych", co uniemożliwia ich identyfikację, a zarazem uniemożliwia w praktyce zastosowanie określonych w art. 7a k.p.a. treści.
Powyższe rozważania uzasadniają wyrażenie poglądu, iż nie doszło – w niniejszej sprawie – do naruszenia przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji – wobec niepodważenia ustaleń faktycznych – za bezzasadny należy uznać zarzut a) petitum skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut b) petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że redakcja zarzutu uniemożliwia jednoznaczne określenie aktu normatywnego, w którym widnieje art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe powołanie aktu normatywnego o randze ustawowej, to wskazanie daty jej uchwalenia, przytoczenie dosłownej nazwy i wskazanie miejsca publikacji. Tych elementów – tak w zarzucie, jak też uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zdecydowanie zabrakło.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny – z uwagi na konieczność oznaczenia treści regulacji, która miała zastosowanie w danej dacie – ustalać samodzielnie tak istotnych kwestii jak daty, oznaczenia ustawy i miejsca jej publikacji, zwłaszcza iż po wpisaniu do wyszukiwarki internetowej wyrazów "ustawa o rehabilitacji" pojawia się informacja o ustawie z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2024.1165). Ta zaś – chociażby z racji daty jej uchwalenia – nie mogła mieć w sprawie zastosowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.