I GSK 108/24

I GSK 108/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Joanna Wegner /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 365/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-08-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174, art. 176 § 1 pkt 2. art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 365/23 w sprawie ze skargi A na czynność Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 365/23 oddalił skargę A (dalej: spółka, strona) na czynność Prezydenta Miasta Gliwice (dalej: organ) w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła spółka żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub uwzględnienia skargi oraz "uznania obowiązku wypłaty przez organ na rzecz spółki dotacji we właściwej kwocie". Wskazano też na konieczność zasądzenia od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 34 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2023.1400 ze zm. dalej: u.f.z.o.) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U.2022.2820, dalej: Rozporządzenie) w zw. z § 5 ust. 5 uchwały Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. Nr XXXI/657/2021 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gliwic przez inne niż Miasto Gliwice osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.U.Woj.Śląsk.2021.7364 ze zm., dalej: Uchwała) poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że organ prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji dla szkół publicznych prowadzonych przez skarżącą w sytuacji, gdy w organ przyjął dla szkoły publicznej stawkę dla szkół niepublicznych, zupełnie pomijając fakt, iż Załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. (Dz.U. poz. 2820) algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 wprowadza odrębne dla szkół publicznych i niepublicznych współczynniki, które winny być uwzględnione przy ustalaniu stawek dotacji, co w konsekwencji doprowadziło do wypłaty należnej skarżącej dotacji oświatowej w nieprawidłowej wysokości.
2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483, dalej: Konstytucja) w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ był uprawniony do ustalenia stawki dotacji oświatowej w oparciu o przepisy aktu miejscowego, mimo iż podczas gdy organ w ramach upoważnienia ustawowego uprawniony jest jedynie do regulowania w uchwale trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, terminu przekazania informacji o liczbie uczniów, oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, zatem nie mógł regulować w treści uchwały wysokości stawek dotacji, gdyż organy administracji obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, w konsekwencji czego nieprawidłowe było przyjęcie przez Sąd, iż:
a) organ przyjął prawidłowo, że delegacja dla jednostki samorządu terytorialnego do ustalania w drodze uchwały trybu udzielania i rozliczania dotacji, zawarta w art. 38 ust. 1 jest równoznaczna z dowolnością ustalania wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy szkół publicznych;
b) organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza szkoły publicznej nie w wysokości wynikającej z przepisów Rozporządzenia lecz w wysokości równej stawce przysługującej na uczniów szkół niepublicznych, zgodnie z § 5 ust. 5 Uchwały.
3. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ przekazał skarżącej dotację oświatową w prawidłowej wysokości i w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza szkół publicznych w sytuacji, gdy organ w błędny sposób interpretując przepisy Rozporządzenia oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił nieprawidłową stawkę dotacji, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodowało, iż Sąd oddalił skargę w niniejszej sprawie.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09; ONSAiWSA 2010.3.40).
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.
Poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej gdyż naruszenie wskazanych tam przepisów "miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Tymczasem ustawodawca wymaga, aby był to wpływ "istotny" (vide treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodatkowo wskazać należy, że kwestia "istotnego" wpływu winna zostać odpowiednio uzasadniona także w motywach skargi kasacyjnej (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), czego także zabrakło.
Nie zasługują – z przyczyn formalnych – na uwzględnienie zarzuty nr 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w podstawach wskazano szereg przepisów, których treść pominięto w motywach skargi kasacyjnej. W szczególności w zarzucie nr 1 podniesiono ich "nieprawidłową wykładnię", tyle że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaledwie przytoczono treść art. 25 ust. 3 u.f.z.o. zapominając o wykładni art. 38 ust. 1 tego aktu normatywnego w kontekście regulacji zawartych w Rozporządzeniu i Uchwale. Nadto zarzut jest trudny do zweryfikowania gdyż wskazano tam na "załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. (Dz.U.poz. 2820)" nie podając w jakim zakresie został on naruszony. Sąd II instancji nie będzie dokonywał analizy 42 punktów tego aktu normatywnego w poszukiwaniu właściwego w sprawie algorytmu (współczynnika). Prawidłowa wykładnia tych przepisów winna zostać dokonana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – czego zabrakło.
Jakiegokolwiek uzasadnienia zabrakło w odniesieniu do zarzutu nr 2 w skardze kasacyjnej; w ogóle pominięto treść art. 7 Konstytucji, wiążąc go z treścią art. 25 ust. 3 u.f.z.o., a tym samym nie rozwinięto jego związku z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., który to przepis – na dodatek – nie nosi charakteru materialnego.
Istotne jest także i to, że w zarzucie nie określono także, jaki przepis Rozporządzenia winien w sprawie mieć zastosowanie (vide zarzut nr 2b) w zakresie stawki przysługującej na jednego słuchacza.
Mając na względzie powyższe należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.