I GSK 1052/25

I GSK 1052/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Joanna Wegner /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1469/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-06-25
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 324
art. 14lze ust. 3 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2;
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Szpitala w A. [...] Sp. z o. o. w A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1469/25 w sprawie ze skargi P. Szpitala w A. [...] Sp. z o. o. w A. [...] na czynność Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr OISKP.9022.34.2025 w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Zdrowia; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz P. Szpitala w A. [...] Sp. z o. o. w A. [...] 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1469/25 oddalił skargę Powiatowego Szpitala w A. [...] Sp. z o. o. w A. [...] na czynność Ministra Zdrowia z 23 kwietnia 2025 r. pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o objęcie wsparciem przedsięwzięcia pn. "[...]" w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności Komponentu D "Efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia" Inwestycji D4.1.1 "Rozwój opieki długoterminowej poprzez modernizację infrastruktury podmiotów leczniczych na poziomie powiatowym".
Dnia 20 marca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek został oceniony pozytywnie, lecz nie uzyskał rekomendacji do objęcia przedsięwzięcia wsparciem ze względu na wyczerpanie dostępnej alokacji. Przy niektórych kryteriach nie przyznano skarżącemu maksymalnej liczby punktów. Kryterium nr 25 A.3 "Stan nasycenia usługami opieki długoterminowej lub geriatrycznej" zostało ocenione na 1 pkt (na 3 punkty możliwe). Do oceny kryterium należało podać stosunek liczby łóżek, o które zmniejszy się baza w leczeniu szpitalnym, do liczby łóżek utworzonych lub planowanych do utworzenia przeznaczonych dla oddziału opieki długoterminowej lub oddziału geriatrycznego w ramach przedsięwzięcia (łącznie z przekształcenia lub nowo utworzonych). Skarżący zadeklarował liczbę 27 łóżek, o które zmniejszy się baza w leczeniu szpitalnym oraz liczbę 65 łóżek utworzonych lub planowanych do utworzenia. Wyliczony wskaźnik wyniósł 0,41, wobec powyższego przyznano 1 pkt w kryterium 25 A3. Natomiast przy kryterium nr 25 C.1 "Stan nasycenia usługami opieki długoterminowej lub geriatrycznej" przyznano skarżącemu 0 punktów (na 5 punktów możliwych). Podobnie przy kryterium 25 C.2 "Przedmiotowy szpital znajduje się na terenie gminy miejskiej A. [...], leżącej w województwie k. [...]" przyznano 0 punktów. Z kolei w przypadku kryterium nr 25 C.3 wskazana przez skarżącego wartość współczynnika potencjału pielęgnacyjnego według stanu na 2022 r. wynosi 243,64, zaś zgodnie z prognozą na 2040 r. wynosi 123,36. Wobec tego przyznano 0 punktów.
Pismem z 27 marca 2025 r. strona złożyła do organu wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia na podstawie art. 14lze ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r., poz. 324, 862) – zwanej dalej "u.z.p.p.r.". Zaskarżoną czynnością z 23 kwietnia 2025 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia wsparciem nie został skierowany do ponownej oceny, ponieważ nie spełnia wymagań, o których mowa w § 14 ust. 1-3 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem – zwanego dalej "Regulaminem". Zdaniem organu, wniosek ten nie zawiera wskazania kryteriów wyboru przedsięwzięcia, z których oceną szpital się nie zgadza, nieprawidłowości lub błędów, które wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia. Przedstawione przez skarżącego zastrzeżenia odnoszą się do oficjalnej i opublikowanej dokumentacji konkursowej, dostępnej na stronie internetowej naboru, która nie jest przedmiotem ponownej oceny przedsięwzięć.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argumentacja wniosku o ponowną ocenę, wskazująca na niesprawiedliwe kryteria wyboru bądź naruszenia zasady równości nie może podważyć zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Mogłoby to nastąpić jedynie poprzez wskazanie, że organ niezasadnie przyjął niespełnienie kryteriów określonych w § 14 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu i ze względu na to pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Sąd zauważył, że wszystkie kryteria, których zasadność i celowość strona skarżąca podważa, były znane już w chwili składania wniosku, a przystępując do naboru strona skarżąca wiedziała, że ich spełnienie będzie podlegało ocenie. Sąd ocenił, że strona skarżąca nie podała żadnych nieprawidłowości lub błędów, które wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia, których wskazanie mogłoby stanowić podstawę do dokonania merytorycznej oceny wniosku. Sąd uznał, że skoro do tej kwestii skarga się nie odnosi, uznać należało, że strona skarżąca nie kwestionuje braku spełnienia przesłanki, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 2 Regulaminu.
Od powyżej wskazanego wyroku Sądu pierwszej instancji wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni i w rezultacie niezastosowania art. 14Iza ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 14Izb ust. 1 i 2 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że powołane przepisy prawa materialnego nie mają zastosowania w całokształcie postępowania konkursowego, w tym na etapie tworzenia kryteriów wyboru, zatwierdzania dokumentów konkursowych jak i w trakcie procedur wyboru projektów do dofinansowania (oceny wyboru przedsięwzięć) i w rezultacie ich niezastosowanie, nawet jeżeli kryteria konkursu są niezgodne z zasadami równości i przejrzystości wyrażonymi w tych przepisach.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 14Ize ust. 3 pkt. 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 Regulaminu i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wniosek skarżącego o ponowną ocenę przedsięwzięcia nie spełnia wymagań dla wniosku o ponowną ocenę pozwalających na skierowanie go do procedowania z pominięciem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd nie uwzględnił stanowiska strony w tym przedmiocie.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Zdrowia ze wskazaniem dla organu co do dalszego postępowania przy ponownej ocenie wniosku i nakazanie wyrównania szans skarżącego zapewniając zgodność kryteriów oceny projektów z normami prawa powszechnie obowiązującego poprzez dodanie mu punktów do ogólnej oceny wniosku, stosownie do kryterium 25 C.1 i 25.C.2, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione zarzuty okazały się uzasadnione.
Przede wszystkim nietrafne jest stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, zakładające niedopuszczalność dokonywania przez sąd administracyjny weryfikacji ustanowionych przez organ administracji reguł konkursu. W świetle przepisów art. 184 Konstytucji, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana przez sąd kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem i – poza niewchodzącymi w grę w tej sprawie wyjątkami – bez względu na zarzuty i wnioski skargi. Za sprzeczne z tą konstrukcją skargi i postępowania nią inicjowanego pozostaje, nawiązujące do koncepcji związania zarzutami środka prawnego, stwierdzenie Sądu pierwszej instancji dotyczące niekwestionowania przesłanki ustanowionej w § 14 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Również w tym zakresie Sąd Wojewódzki obowiązany był rozważyć zgodność z prawem działania organu administracji z urzędu.
Sąd obowiązany jest do oceny legalności wszystkich, podjętych w ramach danego postępowania czynności faktycznych i prawnych organu administracji składających się na jego wynik, w tym zwłaszcza wytworzonych przez organy, na użytek danego postępowania reguł, np. norm regulaminowych udziału w danym przedsięwzięciu. W tej sprawie kontrola ta powinna obejmować w szczególności zasady konkursu i kryteria oceny wniosków. Tworzenie przepisów prawa obowiązujących w ramach prowadzonych przez administrację postępowań polegających na rozdziale środków publicznych nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie ani w literaturze (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Postępowania, zaliczone w nauce do tzw. procedur III generacji, z racji poziomu ich szczegółowości i ścisłego powiązania przedmiotowego z celem wydatkowania środków muszą stanowić wynik wdrożenia reguł opracowanych przez merytorycznie przygotowaną do tego administrację. Specyfika wydatkowania środków publicznych zakłada zwykle konieczność szybkiego i sprawnego opracowania takich norm i dynamicznego reagowania na potrzebę wprowadzenia stosownych zmian.
Tego rodzaju unormowania wiążą zarówno samą administrację jak i jednostki, do których są adresowane. Wskazana, prawotwórcza, choć obowiązująca w ograniczonym zakresie, działalność administracji musi być podejmowana zgodnie z standardem konstytucyjnym – na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jak trafnie wskazano w orzecznictwie NSA, kontrola legalności w tym zakresie nie może być dokonywana na płaszczyźnie abstrakcyjnej, bo – jak już zasygnalizowano, ani Trybunałowi Konstytucyjnemu ani też sądowi administracyjnemu takiej kompetencji ustawodawca nie przyznał. Akty zawierające omawiane regulacje nie należą do wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego.
Jest ona natomiast nie tylko uprawniona, ale i konieczna "przesłankowo" w toku oceny legalności podjętej na podstawie takich unormowań, skierowanej wobec jednostki działalności administracji (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 31 marca 2023 r., V SA/Wa 397/23, LEX nr 3612115). Wobec tego, skoro sąd administracyjny rozpoznając skargę na czynność podjętą wobec jednostki jest umocowany do weryfikacji legalności podstawy podjęcia takiego działania, to tym bardziej jej adresat jest uprawniony do formułowania stosownych zarzutów. Zabiegu tego rodzaju nie legitymizują przepisy art. 14lze ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r., dlatego że po pierwsze posłużenie się zwrotem "w szczególności" akcentuje na przykładowe wskazanie treści wniosku o ponowną ocenę, a po drugie – sformułowanie "wskazanie kryteriów wyboru przedsięwzięcia, z których oceną podmiot (...) się nie zgadza" stanowi wprost podstawę do podważania przyjętych przez organ kryteriów. Nie można zgodzić się z taką wykładnią wskazanego tekstu ustawy, której wynik oznaczałby ograniczenie wniosku do kwestionowania samej oceny wniosku, z pominięciem jej podstawy – czyli kryteriów. Wskazany rezultat wykładni jest nieuprawniony w kontekście literalnego brzmienia ustawy.
Konsekwencją przyjęcia poglądu przeciwnego byłoby przyznanie normom zawartym w dokumentacji konkursowej szczególnej mocy prawnej, polegającej na wyjęciu ich z jakiejkolwiek kontroli legalności. Nie należą one bowiem ani do przepisów aktów podlegających sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny hierarchicznej zgodności norm (art. 188 Konstytucji) ani przez żaden inny organ władzy sądowniczej. Ograniczenia wprowadzone przez administrację w tym zakresie uznać należy zatem za niedopuszczalne. Już z tego nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej administracji, akceptujące pogląd organu o wyłączeniu prawa jednostki do kwestionowania przyjętych przez administrację reguł konkursu zarówno w ramach obowiązujących w danym konkursie procedur, jak i przed sądem administracyjnym.
Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę potrzebę realizacji postulatu ekonomii, sprawności postępowania ocenie sądowej poddać należy kwestionowane przez skarżącego reguły konkursu. Stanowisko Szpitala jest w tej kwestii w pełni uzasadnione, dlatego że przyjęta przez administrację koncepcja przyznawania punktów narusza unormowane w przepisach zasady rzetelności i przejrzystości. Przejrzystość to taka cecha, która wyraża się w transparentności, jawności, obiektywnej sprawdzalności. Pojęcie rzetelności należy do pojemnych znaczeniowo i najogólniej ma walor pozytywny i wiązać je należy z takimi określeniami, jak poprawność, sumienność, dokładność i zgodność z oczekiwanymi założeniami. To ostatnie sformułowanie wymaga komentarza, bo należy rozumieć je dwuaspektowo. Normy proceduralne związane z wydatkowaniem środków publicznych zawsze mają charakter celowy, to znaczy ich wypełnienie zmierzać ma do osiągnięcia określonego rezultatu, zwykle ujawnianego już w tytule danego programu, a także w dokumentach wprowadzających go do obrotu. Wskazane przez dysponenta środków cele powinny stanowić wytyczną realizacji danego programu, definiującą jego zakres przedmiotowy i podmiotowy. W tym przypadku mamy do czynienia z programem stanowiącym część Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, a więc zasobu przeznaczonego na odbudowę funkcjonowania określonych dziedzin życia społecznego i gospodarczego po uszczerbku doznanym w związku z epidemią COVID-19 (zob. m. in. pkt 6, 8, 15 preambuły oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/241 z 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U.UE.L.2021.57.17). Ogólnokrajowy charakter Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności w zakresie ochrony zdrowia wynika z decyzji wykonawczej Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski (COM(2022) 268), zob. np. pkt 2, 10, 15.
Z postanowień § 4 ust. 2 i § 5 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wynika, że program był skierowany do szpitali powiatowych, które zawarły umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia dotyczącą świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej lub leczenia szpitalnego. Wskazane dokumenty nie zawierały unormowań świadczących o terytorialnym ograniczeniu katalogu beneficjentów środków, w szczególności do podmiotów położonych na terenie wybranych gmin bądź województw. Rozwiązanie to koresponduje zresztą z gwarantowaną przez art. 68 ust. 2 Konstytucji zasadą równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Pewne uprzywilejowanie ustanawia art. 68 ust. 3 Konstytucji wobec dzieci, kobiet ciężarnych, osób niepełnosprawnych i osób w podeszłym wieku. W tym zatem przypadku odstąpienie od równego traktowania podmiotów, a w konsekwencji obywateli korzystających ze świadczeń mogłoby wynikać z tych ich cech osobistych, które są związane z ich wspomnianym w ustawie zasadniczej wiekiem bądź stanem.
W § 5 ust. 6 Regulaminu powtórzono ustawowy obowiązek dokonania wyboru wniosków szpitali powiatowych w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Unormowania powyższe sprzeciwiały się zatem – co do zasady – wprowadzaniu różnicowania pozycji poszczególnych szpitali ze względu na ich położenie. Tego rodzaju efekt mógłby natomiast stanowić pochodną zastosowania równych kryteriów, o ile okazałoby się, że szpitale położone na określonym terytorium osiągnęłyby lepsze wyniki punktacji konkursowej na przykład z uwagi na wykazanie uzasadnionych potrzeb. Jeżeli zatem okazałoby się, że na określonym terytorium występują większe braki w dostępie do świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności dla wspomnianych grup uprzywilejowanych, wówczas nie byłoby przeszkód do tego, by znajdujące się w tych miejscach szpitale uzyskały zwiększone proporcjonalnie wsparcie. Skoro ewentualny efekt faktycznego uprzywilejowania podmiotów znajdujących się na określonym terytorium wynikać może jedynie z zastosowania obiektywnie sprawdzalnych przesłanek, znajdujących oparcie w szczególnym traktowaniu osób, o których mowa w art. 68 ust. 2 Konstytucji, to należało je ujawnić, wskazać. Tego w postępowaniu niniejszym organ nie uczynił.
Za niedopuszczalne uznać należy arbitralne uprzywilejowanie terytorialne pewnych podmiotów, które nie znajduje oparcia w obiektywnych kryteriach konkursowych. Skarżący zasadnie podniósł, że przyznanie szpitalom położonym na określonym terytorium łącznie aż 10 punktów mogło skutecznie eliminować tylko z tego powodu jednostki znajdujące się na pozostałych terenach (kryteria nr 25 C.1 i 25 C.2).
Nie sanuje bezprawnego określenia kryteriów konkursu przez organ argument o tym, że kryteria konkursu były znane powszechnie i jednakowe dla wszystkich, dlatego że rozumowanie to zawiera wadę tzw. błędnego koła. Uzasadnianie wniosku przez przesłankę odwołującą się do tego samego wniosku zamyka wewnętrznie logikę wnioskowania eliminując jej jakąkolwiek weryfikację. To, że obowiązywały jednolite kryteria dla wszystkich uczestników nie oznacza automatycznie, że były one ustanowione rzetelnie i obiektywnie. Ocena ta wymagała poczynienia rozważań w oparciu o przepisy prawa statuujące reguły wiążące organ prowadzący postępowanie konkursowe.
Analizując wniosek skarżącego organ dokona ponownej merytorycznej oceny stanowiska Szpitala. Uczyni to z pominięciem wadliwych kryteriów terytorialnych, respektując konstytucyjną zasadę równego dostępu do świadczeń ochrony zdrowia. Doprowadzenie wyniku konkursu do stanu zgodnego z prawem wymaga przeliczenia punktacji wszystkich wniosków z wyłączeniem zakwestionowanych kryteriów i opracowania listy rankingowej ponownie na potrzeby tego postępowania. Nie oznacza to bowiem weryfikacji uprawnień pozostałych podmiotów. Należy to uczynić jedynie w celu oceny wniosku skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.