I GSK 1002/23

I GSK 1002/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Kowalska
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 228/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-06-22
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 2 art. 176 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F., A. F. – wspólników spółki cywilnej T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 228/23 w sprawie ze skargi W. F., A. F. – wspólników spółki cywilnej T. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 marca 2023 r. nr 231/23 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od W. F., A. F. – wspólników spółki cywilnej T. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 228/23, oddalił skargę W. F. i A. F. – wspólników spółki cywilnej T. (dalej także zwanych: skarżącymi) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej zwanego: organem) z 29 marca 2023 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków unijnych.
Skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca i daty publikacji aktu prawnego – aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Kielcach, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak obiektywnej, wszechstronnej analizy stanu faktycznego, niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak rozpoznania zebranego materiału dowodowego, nie uwzględnienie wszystkich faktów, nie przypisanie im odpowiedniego znaczenia, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku WSA w Kielcach, w którym oddalono skargę;
2) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (bez wskazania miejsca i daty publikacji aktu prawnego – aktualnie: tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1846; dalej: u.f.p.) poprzez błędne przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a tym samym podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy środki europejskie zostały wykorzystane prawidłowo, zgodnie z przepisami oraz procedurami, a tym samym, nie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;
3) art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie wykorzystali środki niezgodnie z przeznaczeniem, co spowodowało konieczność wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy nie istnieją podstawy do uznania, że skarżący kasacyjnie wykorzystali środki niezgodnie z przeznaczeniem;
4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej skarżących z powodu braku usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej – będącego przecież profesjonalistą – należy zatem ścisłe wskazanie określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, powołanie ich w prawidłowej podstawie zaskarżenia, jak również precyzyjne wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało.
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, że wszystkie zarzuty zostały powiązane z podstawą kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniem przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To w kontekście zarzutów oznaczonych nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieprawidłowe. Pomijając niedbałe wskazanie ustawy powoływanej w obu ww. zarzutach – brak bowiem wskazania daty uchwalenia i miejsca publikacji tego aktu prawnego - to sama treść przedstawionych zarzutów odnosi się do przepisów prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11).
Wskazane pod numerami 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9 pkt 1 oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. nie są przepisami procesowymi lecz materialnymi. Skarżący treścią obu zarzutów upatrują naruszenia wymienionych wyżej przepisów w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął określony przez organ stan faktyczny i w konsekwencji przyznał rację co do tego, że doszło do naruszenia procedur określonych w art. 184 u.f.p., a także do wykorzystania przez skarżących środków niezgodnie z przeznaczeniem, jednakże nie wskazują przepisów procesowych, które zostały ewentualnie naruszone przez Sąd I instancji czy też organ wydający decyzje w sprawie. Ponadto skarżący w żaden sposób nie wykazują ewentualnego wpływu naruszenia wskazanych przepisów na wynik postępowania, co jest kluczowe dla zasadności tego typu zarzutów. Zaznaczyć także należy, podążając za sformułowanymi przez skarżących zarzutami, że wskazane przepisy mają charakter materialnoprawny dlatego też dla skuteczności zarzutu ich naruszenia skarżący powinni zarzucić ich błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji lub też niewłaściwe zastosowanie, jednocześnie wskazując jak te przepisy powinny być rozumiane, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Ostatecznie, zaznaczając już marginalnie – skoro same zarzuty zostały sformułowane w sposób wadliwy – zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej jest również z tego powodu wadliwy, że tak organ, jak również Sąd I instancji, nie stosowali przepisów regulujących wykorzystanie przez skarżących środków niezgodnie z przeznaczeniem. Nieprawidłowość zdaniem organu dotyczyła wykorzystania środków dofinansowania z naruszeniem procedur, o których stanowi art. 184 u.f.p. Tym samym powyższe zarzuty należało uznać za nieskuteczne i nie poddające się kontroli instancyjnej NSA.
W powyższym kontekście wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 4 petitum skargi kasacyjnej, gdyż – pomijając już treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 p.p.s.a, a także art. 151 p.p.s.a., które to przepisy mają charakter wynikowy, tzn. ich zastosowanie uzależnione jest od wyników przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego – autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w motywach skargi kasacyjnej na czym miało polegać połączenie tych przepisów w jeden zarzut.
W orzecznictwie przyjęto, iż przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ mają charakter wynikowy i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tych przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 6003/21, oraz z 16 października 2025 r., sygn. akt I GSK 1171/24).
Samo stwierdzenie, że prawidłowe byłoby zastosowanie konkretnego przepisu prawa, bez wyjaśnienia tego twierdzenia przez autora skargi kasacyjnej jest niewystarczające. Powołanie skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie wynikowym wymaga powiązania go z innym przepisem, który to właśnie doprowadził do błędnego wyniku postępowania sądowoadministracyjnego.
Bezzasadny okazał się również zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej albowiem trudno uznać, że opis dwóch postępowań cywilnych w powiązaniu z treścią art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a jest w stanie dowieść "brak obiektywnej, wszechstronnej analizy stanu faktycznego, niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak rozpoznania zebranego materiału dowodowego, nie uwzględnienie wszystkich faktów, nie przypisanie im odpowiedniego znaczenia, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku WSA w Kielcach," co wymagałoby – w uzasadnieniu (vide treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) – znacznie poszerzonej argumentacji łączącej opis tych zarzutów z wynikami procesów cywilnych, czego zdecydowanie zabrakło. Nie stanowi spełnienia tego postulatu przytoczenie treści ujętej w cudzysłowie metodą "kopiuj – wklej" zarówno na początku jak i na końcu motywów odnoszących się do zarzutu nr 1; widoczny jest brak wykazania, iż zarzucane naruszenie prawa miało "istotny" wpływ na wynik sprawy, co stanowi istotny warunek uznania zarzutu za zasadny.
Wobec powyższych okoliczności, mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.