XVII AmE 45/16

Sygn. akt XVII AmE 45/16 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w składzie: Przewodniczący – SSO Andrzej Turliński Protokolant – stażysta Wioleta Donoch po rozpoznaniu 23 marca 2018 r. w Warszawie na rozprawie sprawy z odwołania (...) Sp. z o.o. w M. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o wymierzenie kary pieniężnej na skutek odwołania (...) Sp. z o.o. w M. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 27 stycznia 2016 r. Nr (...) uchyla zaskarżoną decyzję. SSO Andrzej Turliński Sygn. akt XVII AmE 45/16 UZASADNIENIE Decyzją z 27 stycznia 2016 r. Nr (...) , po rozpatrzeniu odwołania (...) Sp. z o.o. z siedzibą w M. (powód) z 11 stycznia 2016 r. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezesa URE, pozwany) z 23 grudnia 2015 r. Nr (...) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi, uznając w części odwołanie za słuszne, Prezes URE zmienił w części decyzję z 23 grudnia 2015 r. Nr (...) w ten sposób, że pkt I i II zaskarżonej decyzji zamiast dotychczasowego, otrzymały następujące brzmienie: „I. orzekam, że Przedsiębiorca prowadząc koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi: 1. nie udzielił Prezesowi URE informacji, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), co wypełnia dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy, 2. nie powiadomił w ciągu 14 dni Prezesa URE o prowadzeniu działalności koncesjonowanej przy wykorzystaniu następujących pojazdów: - autocysterna M. nr rej. (...) (poprzednio: (...) ), według Koncesjonariusza użytkowana od 10 września 2008 r. do 13 lutego 2015 r.; - autocysterna V. nr rej. (...) , - ciągnik siodłowy V. nr rej. (...) (w leasingu), - ciągnik siodłowy (...) nr rej. (...) (poprzednio: (...) ) według Koncesjonariusza użytkowany od 3 stycznia 2010 r., - naczepa (cysterna) (...) , nr rej. (...) (w leasingu), - naczepa (cysterna) S. , nr rej. (...) (poprzednio: (...) ), według Koncesjonariusza użytkowana od 24 września 2008 r. do lutego 2015 r., oraz o prowadzeniu i zaprzestaniu prowadzenia działalności przy wykorzystaniu pojazdów: - naczepa (...) nr rej. (...) , według Koncesjonariusza użytkowana od 2 lipca 2009 r. do 27 marca 2014 r., - ciągnik siodłowy S. nr rej. (...) (poprzednio: (...) ) ,według Koncesjonariusza użytkowana od 6 marca 2009 r. do 4 czerwca 2014 r., co wypełnia dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne , II. wymierzam Przedsiębiorcy za działania opisane w pkt I karę pieniężną w wysokości 1.000,00 zł (słownie: jednego tysiąca złotych”. Od ww. decyzji powód złożył odwołanie zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisu art. 56 ust. 1 pkt 7 Prawa energetycznego w wyniku błędnego ustalenia, że Spółka nie udzieliła organowi informacji, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa energetycznego , - naruszenie przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego w wyniku błędnego ustalenia, że Spółka naruszyła obowiązki wynikające z udzielonej Spółce koncesji na obrót paliwami płynnymi, - błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących stopnia społecznej szkodliwości i stopnia zawinienia Spółki. Mając na uwadze podniesione zarzuty powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej ewentualnie wniósł o zmiarkowanie wymierzonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na odwołanie pozwany wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił, co następuje. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Prezes URE zawiadomił powoda o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nieudzielenia informacji, o których mowa w art. 28 ustawy Prawo energetyczne tj. dokumentów i wyjaśnień sprecyzowanych w wezwaniu z 20 maja 2014 r., co stanowi naruszenie art. 28 ww. ustawy oraz obowiązków wynikających z koncesji, określonych w punkcie 2.4.1., a także wezwał go, aby m.in. wskazał, jaki jest obecnie przedmiot i zakres działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, wykonywany przez koncesjonariusza (K 1 – 2 akt administracyjnych). Pismem z 7 sierpnia 2014 r. Prezes URE zawiadomił powoda o rozszerzeniu zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego m.in. o zaniechania polegające na niepowiadomieniu w ciągu 14 dni Prezesa URE o nie prowadzeniu działalności na stacji paliw i bazie paliw w M. przy ul. (...) (K 8 akt administracyjnych). Pismem z 30 marca 2015 r. poinformowano powoda, iż rozszerzono zakres prowadzonego postępowania administracyjnego o ujawnione, w toku czynności dowodowych, zachowania stanowiące kolejne naruszenia (K 198 – 199 akt administracyjnych). W wyniku przeprowadzonego postępowania uznano, iż działania i zaniechania przedsiębiorcy stoją w sprzeczności z obowiązkami nałożonymi w posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi. W związku z tym 23 grudnia 2015 r. Prezes URE wydał decyzję Nr (...) (...) , w której w punkcie I orzekł, że przedsiębiorca prowadząc koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi: 1. nie udzielił Prezesowi URE informacji o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa energetycznego , co wypełnia dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy, 2. nie powiadomił w ciągu 14 dni Prezesa URE o prowadzeniu działalności koncesjonowanej przy wykorzystaniu następujących pojazdów: - autocysterna M. nr rej. (...) (poprzednio: (...) ), według Koncesjonariusza użytkowana od 10 września 2008 r. do 13 lutego 2015 r.; - autocysterna V. nr rej. (...) , - ciągnik siodłowy V. nr rej. (...) (w leasingu), - ciągnik siodłowy (...) nr rej. (...) (poprzednio: (...) ) według Koncesjonariusza użytkowany od 3 stycznia 2010 r., - naczepa (cysterna) (...) , nr rej. (...) (w leasingu), - naczepa (cysterna) S. , nr rej. (...) (poprzednio: (...) ), według koncesjonariusza użytkowana od 24 września 2008 r. do lutego 2015 r. oraz o prowadzeniu i zaprzestaniu prowadzenia działalności przy wykorzystaniu pojazdów: - naczepa (...) nr rej. (...) , według Koncesjonariusza użytkowana od 2 lipca 2009 r. do 27 marca 2014 r., - ciągnik siodłowy S. nr rej. (...) (poprzednio: (...) ), według Koncesjonariusza użytkowana od 6 marca 2009 r. do 4 czerwca 2014 r., co wypełnia dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne . 3. świadomie lub w wyniku niedbalstwa wprowadził w błąd Prezesa URE w zakresie przedstawianych na jego żądanie informacji poprzez: - dwukrotne wskazywanie w pismach z 3 listopada 2014 r. oraz 13 lutego 2015 r., iż przedkłada w załączeniu do tych pism wymienione w tych pismach dokumenty tj. kopie dowodów rejestracyjnych, świadectw (...) oraz protokoły (...) , a zatem dokumenty, o które został wezwany pismami z 7 lutego 2014 r. oraz z 16 stycznia 2015 r., gdy faktycznie tych dokumentów nie załączył, - poinformowanie w toku postępowania wyjaśniającego nr (...) (...) , w piśmie z 27 października 2014 r., iż „w dniu 27.10.2014 r. firma (...) Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem do Urzędu Dozoru Technicznego o całkowite wyłączenie zbiornika (nr fabryczny (...) i nr ewidencyjny (...) ) z eksploatacji oraz przepisanie go na nowego właściciela – firmę (...) Sp. z o.o. ”, natomiast, po wezwaniu z dnia 13 stycznia 2015 r. do przedłożenia kopii ww. wniosku koncesjonariusz wskazał w piśmie z 20 stycznia 2015 r., iż „(…) dokumentacja związana z wyłączeniem zbiornika nr (...) o numerze ewidencyjnym UDT (...) nie została złożona w wymienionym wcześniej terminie”, co wypełnia dyspozycję art. 56 ust. 1 pkt 7a Prawa energetycznego . W punkcie II decyzji za działania opisane w punkcie I wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 7800 zł (K 341 – 346 akt administracyjnych). Decyzja Prezesa URE została doręczona przedsiębiorcy 28 grudnia 2015 r. (K 347 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji powód złożył odwołanie, w którym zaskarżył ją w całości. W odwołaniu powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej wniósł o zmiarkowanie wymierzonej kary pieniężnej. Swoje odwołanie oparł na zarzutach: 1. naruszenia przepisu art. 56 ust. 1 pkt 7 Prawa energetycznego w wyniku błędnego ustalenia, że Spółka nie udzieliła organowi informacji, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa energetycznego , 2. naruszenia przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego w wyniku błędnego ustalenia, że Spółka naruszyła obowiązki wynikające z udzielonej Spółce koncesji na obrót paliwami płynnymi, 3. naruszenia przepisu art. 56 ust. 1 pkt 7a Prawa energetycznego w wyniku błędnego ustalenia faktycznego polegającego na ustaleniu, że Spółka świadomie lub w wyniku niedbalstwa wprowadziła w błąd Prezesa URE, 4. naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w postępowaniu, w którym nie dążono do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz stanu faktycznego, naruszając zaufanie przedsiębiorcy do organu prowadzącego postępowanie m.in. poprzez stawianie niemerytorycznych zarzutów dotyczących rzekomego lekceważenia i negatywnego nastawienia przedsiębiorcy do organu, 5. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących stopnia społecznej szkodliwości i stopnia zawinienia Spółki W dniu 27 stycznia 2016 r. Prezes URE działając na podstawie art. 479 ( 48) § 2 k.p.c. , po rozpatrzeniu odwołania w ramach samokontroli, uznając w części odwołanie za słuszne, zmienił w części swoją decyzję z dnia 23 grudnia 2015 r. w sposób opisany na wstępie uzasadnienia wyroku wydając decyzję (...) (...) . Powód zaskarżył tę decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie ewentualnie z ostrożności procesowej o zmiarkowanie kary pieniężnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 56 ust.1 pkt 7 Prawa energetycznego mające polegać na błędnym ustaleniu, iż spółka nie udzieliła organowi informacji, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa energetycznego , - naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego w wyniku błędnego ustalenia, że spółka naruszyła obowiązki wynikające z udzielonej spółce koncesji na obrót paliwami ciekłymi, - błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących stopnia społecznej szkodliwości i stopnia zawinienia spółki. Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje. Odwołanie jest zasadne w zakresie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże z innych od podanych w tym środku zaskarżenia przyczyn. W ocenie Sądu Prezes URE rozpatrując w oparciu o art. 479 ( 48) § 2 k.p.c. w trybie samokontroli odwołanie powoda od decyzji z 23 grudnia 2015 r. znak (...) (...) dokonał błędnej wykładni tego przepisu co doprowadziło do nieprawidłowego wyniku przeprowadzonej samokontroli ww. decyzji i w konsekwencji wydania w dniu 27 stycznia 2016 r. wadliwej decyzji, której Sąd nie może sanować. Rozważania Sądu zostały oparte na wykładni przepisu art. 479 ( 59) § 2 k.p.c. określającego przesłanki zastosowania instytucji samokontroli przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (obecnie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej). Wykładni tej dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt III SK 19/06 publ. OSNP 2008/3-4/53. Pomimo, że wyrok ten dotyczy instytucji samokontroli w postępowaniu z odwołania od decyzji Prezesa URTiP, to jednak ze względu na identyczne warunki zastosowania art. 479 ( 59) § 2 k.p.c. i art. 479 ( 48) § 2 k.p.c. jest on przydatny i adekwatny do oceny prawidłowości użycia tej instytucji procesowej w sprawach z odwołań od decyzji Prezesa URE wymienionych w art. 479 ( 46) pkt 1 k.p.c. W powołanym wyżej wyroku Sąd Najwyższy przyjął, że zgodnie z przepisem art. 479 58 § 1 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Ratio legis tego przepisu jest umożliwienie Prezesowi Urzędu skorzystania z ustawowej kompetencji do tzw. samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach i w trybie określonym w przepisie art. 479 59 § 2 k.p.c. Postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 479 59 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, "hybrydowym" charakterze (por. wyrok z 31 stycznia 2005 r. Trybunału Konstytucyjnego SK 27/03, OTK-A 2005 nr 1, poz. 8), ponieważ w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , jako postępowanie przed organem administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 479 59 § 2 k.p.c. Przesłanką czynienia przez Prezesa Urzędu użytku z kompetencji przewidzianej w art. 479 59 § 2 k.p.c. jest uznanie odwołania za słuszne. Sformułowanie "uzna odwołanie za słuszne" odbiega wprawdzie od przyjętej w Kodeksie postępowania cywilnego terminologii "uwzględnia odwołanie", jednakże ze względu na to, że wniesienie odwołania jest czynnością procesową wszczynającą postępowanie sądowe, należy przyjąć, że uznanie odwołania za słuszne oznacza w istocie uwzględnienie odwołania. Przy ocenie, czy odwołanie zostało uwzględnione (uznane za słuszne) należy brać pod rozwagę treść żądania (wniosku) zawartego w odwołaniu. Zgodnie z art. 479 60 k.p.c. odwołanie powinno zawierać między innymi "wniosek o uchylenie albo zmianę decyzji w całości lub w części." Oznacza to, że gdy strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, to Prezes Urzędu nie może uznać odwołania za słuszne tylko w części i w tym zakresie uchylić lub zmienić zaskarżonej decyzji. Podobnie, odwołanie, w którym strona żąda uchylenia albo zmiany decyzji w części, może być uznane za słuszne tylko w zakresie żądanym przez stronę, a zatem Prezes Urzędu nie może uchylić lub zmienić zaskarżonej decyzji w całości. Za tym poglądem przemawia wyjątkowość instytucji samokontroli przewidzianej w przepisie art. 479 59 § 2 k.p.c. , który stanowi wprawdzie usprawiedliwione odstępstwo od zasady, że decyzje Prezesa Urzędu podlegają kontroli sądu ochrony konkurencji i konsumentów, lecz jednocześnie przewidziana w nim samokontrola powinna być wykorzystywana przez Prezesa Urzędu tylko wtedy, gdy prowadzi do rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości wnioski odwołania i argumenty na ich poparcie. Należy ponadto podkreślić, że powyższy przepis, inaczej niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, nie zobowiązuje Prezesa Urzędu do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, tak jak gdyby była ona rozpatrywana po raz pierwszy, lecz jedynie do ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach wyznaczonych zakresem zaskarżenia i wnioskami odwołania, gdy wymaga tego uznanie odwołania za słuszne w całości. Prezes Urzędu nie działa zatem w granicach tego przepisu jako organ quasi-odwoławczy, który nie jest związany zakresem zaskarżenia i wnioskami odwołania, lecz jako organ administracji publicznej, który tylko wyjątkowo został upoważniony do kontroli wydanej przez siebie decyzji w ramach postępowania sądowego mającego za przedmiot sprawę rozstrzygniętą tą decyzję. Wyjątkowość tej instytucji polega również na tym, że upoważnia stronę postępowania sądowego, jaką jest niewątpliwie Prezes Urzędu, do zmiany lub uchylenia decyzji będącej przedmiotem tego postępowania sądowego, co nakazuje nie tylko ścisłą wykładnię tego przepisu, ale także uwzględnienie interesu strony przeciwnej wyrażonej w żądaniu odwołania. Prowadzi to do wniosku, że mimo iż przepis art. 479 59 § 2 k.p.c. nie wymaga expressis verbis, aby odwołanie zostało uznane za słuszne w całości, to jednak takie wymaganie jest usprawiedliwione ze względu na sens tego przepisu, który zezwala na czynienie użytku z kompetencji do samokontroli tylko w wypadku, gdy cel odwołania zostanie w pełni osiągnięty. Ponadto, zgodnie z intuicją językową uznanie odwołania za słuszne oznacza, że chodzi w każdym wypadku o uwzględnienie odwołania w całości. W przypadku, gdy Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne, wówczas wydaje nową decyzję, w której - stosownie do zakresu zaskarżenia i wniosków odwołania - uchyla lub zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części. Decyzja uchylająca lub zmieniająca zaskarżoną odwołaniem decyzję jest nową decyzją w rozumieniu przepisu art. 479 59 § 2 k.p.c. Nowa decyzja powinna rozstrzygać o całości odwołania, ale tylko wtedy, gdy Prezes Urzędu uzna odwołanie w całości za uzasadnione. Oznacza to, że gdy decyzja została zaskarżona w całości i Prezes Urzędu uznał odwołanie w całości za słuszne, wówczas może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję w całości. W przypadku natomiast, gdy strona zaskarży decyzję tylko w części i Prezes Urzędu uznaje odwołanie w całości za słuszne, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję w części zaskarżonej. Prezes Urzędu nie jest uprawniony - na podstawie art. 479 59 § 2 k.p.c. - do uchylenia lub zmiany wydanej przez siebie decyzji w części, gdy została zaskarżona w całości ani też do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji w części, gdy wprawdzie została zaskarżona odwołaniem w części, lecz Prezes Urzędu uznał odwołanie za słuszne tylko w (węższej) części w tym sensie, że uwzględnił tylko niektóre z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Oznacza to także, że Prezes Urzędu nie jest uprawniony do oceny decyzji w części niezaskarżonej przez stronę i podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów treść art. 479 48 § 2 k.p.c. trzeba wykładać identycznie jak w odniesieniu do art. 479 59 § 2 k.p.c. uczynił to Sąd Najwyższy w sprawie III SK 19/06. Przenosząc przedstawione w niej rozważania na grunt obecnie rozpoznawanej sprawy trzeba zwrócić uwagę na fakt, że w odwołaniu z dnia 11 stycznia 2016 r. powód zaskarżył decyzję Prezesa URE z dnia 23 grudnia 2015 r. w całości, natomiast Prezes działając w oparciu o art. 479 48 § 2 k.p.c. decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r. zmienił zaskarżoną decyzję jedynie w tej części, która odnosiła się do deliktu administracyjnego określonego w jej pkt I.3 i wysokości kary pieniężnej wymierzonej w jej punkcie II. Pozwany nie uwzględnił odwołania w zakresie żądania uchylenia pkt I.1 i I.2 decyzji, tj. co do stwierdzonych dwóch deliktów administracyjnych oraz w zakresie żądania uchylenia całości kary pieniężnej z jej pkt II. Tymczasem w przedstawionej sytuacji procesowej Prezes URE mógł zastosować art. 479 48 § 2 k.p.c. tylko w celu uchylenia albo zmiany zaskarżonej decyzji w całości, czego nie uczynił. W każdym innym przypadku powinien był przekazać odwołanie do Sądu na podstawie art. 479 48 § 1 k.p.c. Stwierdzona wadliwość postępowania nie może być konwalidowana przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 479 53 § 2 k.p.c. , bez jej merytorycznego rozpoznania.