W. 8/92

35 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 1992 r. Sygn. akt (W. 8/92) w sprawie wykładni art. 29 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk Sędziowie TK: Czesław Bakalarski Tomasz Dybowski Kazimierz Działocha Maria Łabor-Soroka Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca) Andrzej Zoll po rozpoznaniu, na posiedzeniu w dniu 18 listopada 1992 r., w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470), wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 4 lipca 1992 r. o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 z późn. zm.) w związku z przepisami: § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego (Dz.U. Nr 24, poz. 89) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 15, poz. 92), w szczególności przez wyjaśnienie - czy wydane na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., za zgodą ministra ochrony środowiska i zasobów naturalnych wyrażoną po porozumieniu z ministrem Kultury i Sztuki, zarządzenia terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego zaliczające tereny zespołów obiektów zabytkowych do obszarów specjalnie chronionych utraciły moc prawną z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r., postanowił odmówić wykładni w niniejszej sprawie. UZASADNIENIE 1. Rzecznik Praw Obywatelskich, we wniosku z dnia 4 lipca 1992 r., zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3 poz. 6 z późn. zm.), w związku z przepisami: - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 24, poz. 89) oraz - § 1 rozporządzenia ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 15, poz. 92), w szczególności przez wyjaśnienie: czy wydane na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., za zgodą ministra ochrony środowiska i zasobów naturalnych wyrażoną w porozumieniu z ministrem kultury i sztuki, zarządzenia terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaliczające określone tereny zespołów obiektów zabytkowych do obszarów specjalnie chronionych utraciły moc prawną z chwilą wejścia w życie rozporządzenia ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. Podniesiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich problem ma swoje źródło w tym, że Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, wydanym na podstawie upoważnienia z art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. (w międzyczasie upoważnienie to przeniesione zostało na ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa), upoważniła terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (§ 1 ust. 3 rozporządzenia) do zaliczania terenów zespołów obiektów zabytkowych do obszarów specjalnie chronionych. Na tej podstawie m.in. Prezydent Miasta Krakowa, w wydanym w tej sprawie zarządzeniu z dnia 4 kwietnia 1989 r., zaliczył teren m. Krakowa do obszarów specjalnie chronionych. Jednakże późniejsze rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, zastępujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., pominęło upoważnienie dla organów terenowych do zaliczania terenów zespołów obiektów zabytkowych do obszarów szczególnie chronionych. Należy zarazem dodać, iż art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. upoważniając Radę Ministrów (obecnie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa) do określenia dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających powietrze oraz dopuszczalności ich wprowadzania do powietrza i właściwość organów w tych sprawach, wreszcie zasad przeprowadzania w tym zakresie pomiarów nie zawierał jakiejkolwiek wzmianki co do możliwości udzielenia jakiemukolwiek organowi “subdelegacji” do normowania wymienionych w tym przepisie kwestii. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł przede wszystkim, iż w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. ustalona została zasada, że dopuszczalne stężenie substancji zanieczyszczających powietrze określa się odrębnie dla “obszarów specjalnie chronionych” oraz odrębnie dla “pozostałych obszarów” (ust. 1 i 4). Przepis ten określił zarazem taksatywnie obszary uznane za specjalnie chronione (ust. 2). Równocześnie upoważnił terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (ust. 3) do zaliczania, za zgodą ministra ochrony środowiska i zasobów naturalnych udzielanej w porozumieniu z ministrem Kultury i Sztuki do obszarów szczególnie chronionych tereny zespołów obiektów zabytkowych. Na podstawie tego upoważnienia Prezydent Miasta Krakowa (jako odpowiednik wojewody), zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 1989 r., uznał m. Kraków za teren zespołu obiektów zabytkowych, co w konsekwencji pociągnęło za sobą zaliczenie m. Krakowa do obszarów specjalnie chronionych. W wyniku tego zaostrzone zostały na tym obszarze wskaźniki dopuszczalnych emisji przez miejscowe emitory zanieczyszczeń powietrza. Jednakże późniejsze rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. pominęło przepis upoważniający organy terenowe do zaliczania do obszarów specjalnie chronionych terenów obiektów zabytkowych. W konsekwencji wspomnianych zmian, jak podnosi to Rzecznik Praw Obywatelskich, powstała wątpliwość co do tego, czy wydane w przeszłości, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., zarządzenia terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w sprawie zaliczenia do obszarów specjalnie chronionych terenów zespołów obiektów zabytkowych zachowały swoją moc po wejściu w życie rozporządzenia ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. 2. Ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Prokurator Generalny opowiedział się za odmówieniem ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Dokonując szczegółowej oceny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokurator Generalny doszedł do przekonania, iż jego istota prowadzi nie do wykładni przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, lecz przepisów wymienionych we wniosku rozporządzeń. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny, czemu dał wyraz w sprawie oznaczonej sygn. W. 6/91, nie jest uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni rozporządzeń wykonawczych oraz innych podustawowych aktów normatywnych. Prokurator Generalny zauważył zarazem ubocznie, że w jego ocenie Rada Ministrów, upoważniając w rozporządzeniu z dnia 30 września 1980 r. terenowe organy administracji państwowej do zaliczania do obszarów specjalnie chronionych terenów zespołów obiektów zabytkowych wykroczyła poza upoważnienie z art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., nieprzewidującej tego rodzaju subdelegacji. Prokurator Generalny podkreślił przy tym, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia w sprawach oznaczonych sygn. U. 2/86 i U. 3/86 i U. 19/88) Rada Ministrów nie może udzielonego jej przez ustawę upoważnienia do wydania aktu normatywnego przekazać innemu organowi, jeżeli nie przewiduje tego wyraźnie ustawa. Z powyższych względów przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., a w konsekwencji także wydane na jego podstawie zarządzenia terenowych organów administracji państwowej pozostają w sprzeczności z art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. 3. Ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, iż zmierza on w istocie rzeczy do uzyskania stanowiska w kwestii - czy i jaki skutek, w stosunku do zarządzeń terenowych organów administracji wydanych na podstawie upoważnienia z § 1 ust. 3 nie obowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., wywiera fakt pominięcia tego upoważnienia w treści rozporządzenia ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. Chodzi zatem w konsekwencji nie o wykładnię przepisu art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, lecz o wykładnię przepisów wymienionych wcześniej dwóch rozporządzeń. Tymczasem ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni rozporządzeń wychodzi poza właściwość w tej mierze Trybunału Konstytucyjnego. Może on bowiem, w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ustalać jedynie powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw. Potwierdził to także Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym swoim orzecznictwie, na które powołał się w swoim stanowisku Prokurator Generalny. Na tej też zasadzie Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji, odmówić ustalenia wykładni art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.