W. 10/95

POSTANOWIENIE z dnia 21 maja 1996 r. Sygn. akt W. 10/95 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie: Janusz Trzciński – przewodniczący Zdzisław Czeszejko-Sochacki Tomasz Dybowski – sprawozdawca Lech Garlicki Stefan Jaworski Krzysztof Kolasiński Wojciech Łączkowski Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Wojciech Sokolewicz Błażej Wierzbowski po rozpoznaniu na posiedzeniach w dniach 30 kwietnia i 21 maja 1996 r., w trybie art. 5 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59) wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 31 lipca 1995 r. o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni przepisu art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 196) w związku z art. 57 ust. 1 tej ustawy w szczególności przez udzielenie odpowiedzi na pytanie czy na właścicielach i zarządcach nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast i wsi ciąży obowiązek oczyszczania ze śmieci, odpadów, śniegu, lodu i błota ulic, dróg i placów publicznych odmawia ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni. UZASADNIENIE: 31 lipca 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w związku z art. 57 ust. 1 tej ustawy. Z drugiej części zdania obejmującego wniosek wynika, że Rzecznikowi w istocie chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy z art. 57 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 57 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż na właścicielach i zarządcach nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast i wsi ciąży obowiązek oczyszczania ze śmieci, odpadów, śniegu, lodu i błota ulic, dróg i placów publicznych. Wniosek ten oparł Rzecznik Praw Obywatelskich na licznych – jak twierdzi – skargach od właścicieli nieruchomości, dotyczących nałożonych na nich w przepisach § 10 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed opadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach (Dz.U. Nr 24, poz. 91) wydanego na podstawie art. 58 wyżej wskazanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska – obowiązków utrzymania w czystości i porządku przez oczyszczanie ze śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń chodników położonych wzdłuż nieruchomości i połowy szerokości jezdni na terenach miast i wsi o zwartej zabudowie, a także usuwania śliskości w sposób wymagany przepisami: w odniesieniu do placu publicznego lub jezdni o szerokości powyżej 20 m, oczyszczania i usuwania śliskości z chodników i pasa jezdni o szerokości 5 m albo tylko z chodników, gdy ich szerokość przekracza 10 m. Zdaniem Wnioskodawcy wykładnia art. 57 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 57 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska prowadzi “do jednoznacznego wniosku, iż wspomniane obowiązki ciążą na właścicielach i zarządcach nieruchomości jedynie w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem władania (administrowania). Natomiast w stosunku do terenów służących komunikacji publicznej, a więc również w stosunku do ulic, dróg i placów publicznych obowiązki wskazane w art. 57 ust. 1 ustawy wykonują jednostki organizacyjne użytkujące te tereny (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy)”. Zdaniem Wnioskodawcy wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów, zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 58 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Pogląd ten Wnioskodawca uzasadnia również analizą postanowień art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14. poz. 60 ze zmianami), z której – zdaniem Wnioskodawcy – wynika, że utrzymanie dróg publicznych, pod którym to pojęciem – według Wnioskodawcy – ustawa rozumie także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, należy do dyrekcji okręgowych dróg publicznych lub organów gminy. Wnioskodawca stwierdza, że rozporządzenie Rady Ministrów z 30 września 1980 r. ze względu na datę jego wydania nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, dlatego też nie może żądać stwierdzenia niezgodności przepisów tego rozporządzenia z ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska. Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje: Powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy ustala się w przypadkach występowania rozbieżności w sferze stosowania ustawy, braku wewnętrznej spójności poszczególnych jej przepisów, bądź sprzeczności z przepisami innej ustawy. Uzasadnienie wniosku o wykładnię w istocie zmierza do udowodnienia braku właściwie sformułowanej delegacji ustawowej dla przepisów § 10 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach. Jak sam Wnioskodawca przyznaje, problem tej niezgodności nie może być przez Trybunał Konstytucyjny zbadany ze względu na upływ ponad 5 lat od daty ogłoszenia przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich, że wykładnia art. 57 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska prowadzi do jednoznacznych wniosków, jak również nie podzielił poglądu Rzecznika na kwestię wykładni art. 23 ustawy o drogach publicznych. Trybunał Konstytucyjny rozpatrując wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wziął pod uwagę przepisy art. 57 i art. 58 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przepisy rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 1980 r. oraz art. 23 ustawy o drogach publicznych i na podstawie ich analizy stwierdza, co następuje. W art. 57 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określone zostały rodzaje obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenach miast i wsi o zwartej zabudowie. W art. 57 ust. 2 tej ustawy wskazane zostały podmioty, na które zostały nałożone obowiązki określone w ust. 1.A w art. 58 zamieszczona jest delegacja dla Rady Ministrów do szczegółowego określenia obowiązków jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, o których jest mowa w art. 57. Jednakże przepisy art. 57 nie określiły w sposób wyraźny i wyczerpujący, na które podmioty jakie obowiązki i w jakim zakresie zostały nałożone. W szczególności dotyczy to oczyszczania chodników, jezdni i placów. Wbrew temu, co twierdzi Rzecznik Praw Obywatelskich, dla wykładni art. 57 ust. 1 i 2 nie zawiera również wystarczających wskazówek ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami), a w szczególności wskazany przez Rzecznika art. 23 tej ustawy. Rozkład obowiązków wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy na poszczególne podmioty wymienione w art. 57 ust. 2 ustawy nie został również określony w art. 58 zawierającym delegację do wydania przepisów wykonawczych. Upoważniła ona odpowiedniego ministra do określenia, jakie szczegółowe obowiązki zostają nałożone na jednostki organizacyjne i osoby fizyczne wymienione m.in. w art. 57 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że obowiązki nakładane na obywateli, muszą być określone wyraźnie przepisami rangi ustawowej. Ocena z tego punktu widzenia prawidłowości delegacji, jak i wydanych na jej podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 1980 r. (m.in. § 10) nie może być dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli abstrakcyjnej ze względu na upływ czasu, co zauważa Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast mogłaby ona być dokonana w trybie pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny pragnie w tym miejscu przypomnieć, że badanie zgodności aktów podustawowych z ustawami należy także do kompetencji sądów powszechnych i administracyjnych (tak ustabilizowana już linia orzecznictwa TK, SN i NSA), a kompetencja ta nie podlega ograniczeniom ze względu na upływ czasu. Brak ustawowego określenia rozkładu obowiązków wynikających z przepisu art. 57 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska między podmioty określone w art. 57 ust. 2 nie może być usunięty przez powszechnie obowiązującą wykładnię Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ oznaczałoby to sformułowanie przez Trybunał normy, której nie ma ani w art. 57, ani w art. 58 ustawy. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny odmówił powszechnie obowiązującej wykładni. Trybunał Konstytucyjny, wydając w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawowych, kierował się także treścią swojej uchwały z 26 marca 1996 r. w sprawie W. 12/95. Ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw Trybunał Konstytucyjny nie może uzupełnić istniejących przepisów, bo byłoby to wkroczeniem w domenę władzy ustawodawczej, powierzonej przez art. 1 Małej Konstytucji parlamentowi, a tym samym naruszeniem – wynikającej z przepisów tego artykułu – konstytucyjnej zasady podziału władz. W szczególności żaden przepis konstytucyjny nie upoważnia Trybunału Konstytucyjnego do samoistnego rozstrzygania kwestii natury społecznej, ekonomicznej i ustrojowej, nie rozstrzygniętych nawet pośrednio przez ustawodawcę, jak w danym przypadku ustalenia podmiotów zobowiązanych do utrzymania w czystości i porządku przez oczyszczanie ze śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń chodników położonych wzdłuż nieruchomości i jezdni na terenach miast i wsi o zwartej zabudowie. Trybunał Konstytucyjny wstrzymał się od zasygnalizowania Sejmowi i innym organom stanowiącym prawo uwag i wniosków, w trybie art. 6 i art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ w Sejmie RP trwają prace legislacyjne nad projektem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (druk sejmowy nr 1463), która porządkuje problemy przedstawione przez Wnioskodawcę, dostosowując je do rozwiązań prawa europejskiego.