VIII SAB/Wa 97/25

VIII SAB/Wa 97/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Justyna Mazur
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...]sp. zo.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1. zobowiązać Burmistrza [...]do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]z dnia 29 lutego 2022 r. w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza [...]na rzecz skarżącej [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest skarga [...] sp z o.o.
z siedzibą w [....] (dalej: Spółka, skarżąca) z 22 sierpnia 2025 r. na bezczynność Burmistrza [...] (dalej: organ, Burmistrz) dotyczącej prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków przechowalni
i sortowni owoców i warzyw wraz częścią socjalno-bytowa na zakład recyklingu metali
i tworzyw sztucznych wraz z budową budynku magazynowego (hali namiotowej), zlokalizowanych w miejscowości [....], [....]na działce nr ewid. [....], obręb [....]".
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wnioskiem z 28 lutego 2024 r. Spółka zwróciła się do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. projekt decyzji został uzgodniony
z [....]Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], zaś z pozostałymi organami w drodze tzw. milczącego uzgodnienia. Pismem z 11 września 2024 r. Burmistrz przekazał Spółce projekt decyzji o warunkach zabudowy. Do projektu tego skarżąca nie wniosła uwag. Od tego momentu w sprawie organ nie wydał rozstrzygnięcia jak również nie informował skarżącej o podejmowaniu jakichkolwiek czynności. Pismem z 25 lutego 2025 r. Spółka wystąpiła z ponagleniem, wskazując na bezczynność Burmistrza w rozpatrzeniu jej wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [....]postanowieniem z 11 kwietnia 2025 r. znak [....]uznało zasadność ponaglenia wyznaczając Burmistrzowi termin załatwienia sprawy na 12 maja 2025 r. Jednocześnie uznało, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pomimo tego, organ do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia i nie podjął w tym okresie żadnych czynności procesowych.
Wobec powyższego w skardze Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania, w określonym przez Sąd terminie, decyzji warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności
w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącej kwoty 25 000 zł i zwrot kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. -poprzez naruszenie zasad praworządności, uwzględnienia interesu społecznego
i słusznego interesu obywateli, art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postepowania, art. 35 i 36 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.
Organ podniósł, że sprawa objęta skargą ma charakter szczególnie złożony, zarówno pod względem faktycznym , jak i prawnym. Realizacja inwestycji odbywa się
z udziałem kilku podmiotów gospodarczych powiązanych kapitałowo. W efekcie organ prowadzi szereg powiązanych postępowań administracyjnych, z których każde cechuje wysoki stopień złożoności faktycznej i prawnej wynikający m. in. z konieczności uzgodnienia dokumentacji w wieloma organami. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie zostało zakończone z uwagi na fakt, że jedna ze stron postępowania zamieszkała poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie odebrała zawiadomienia
o zebraniu materiału dowodowego. Przesyłka zawierająca stosowne pismo nie została doręczona z powodu opóźnień w transporcie międzynarodowym, wobec czego organ wystąpił z reklamacją do operatora pocztowego. W ocenie Burmistrza w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad obowiązków wynikających z art. 6, 7 i 8 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134
§ 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi,
w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, a nie zostały podniesione w skardze.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania
w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających
z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego niezakończenie w związku
z bezczynnością kwestionuje się w skardze.
W rozpoznawanej sprawie 27 lutego 2025 r. wpłynęło do organu ponaglenie,
w którym Spółka zarzuciła Burmistrzowi bezczynność w załatwieniu sprawy z jej wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków przechowalni i sortowni owoców
i warzyw wraz częścią socjalno-bytowa na zakład recyklingu metali i tworzyw sztucznych wraz z budowa budynku magazynowego (hali namiotowej), zlokalizowanych w miejscowości [....], [....]na działce nr ewid. [....], obręb [....]".
Wobec spełnienia warunku formalnego wniesienia skargi, Sąd uprawniony był do jej merytorycznego rozpoznania. Należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Burmistrza rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Przepisy prawa materialnego, na podstawie którego toczy się postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy, nie zawierają żadnej regulacji, która modyfikowałaby przepisy k.p.a. co do terminu załatwienia sprawy. Nie ma zatem tutaj żadnej regulacji o charakterze lex specialis. Organ administracji publicznej jest wobec tego zobowiązany do kierowania się przepisami o ogólnym postępowaniu administracyjnym, w tym także co do terminów. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie
z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż
w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że
z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji
z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15).
Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki
w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności
w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Wniosek Spółki wpłynął do Urzędu Miasta
i Gminy w [....]29 lutego 2024 r., zatem postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem powinno zakończyć się 29 marca 2024 r., a gdyby uznać że sprawa jest szczególnie skomplikowana (jak wskazuje Burmistrz w odpowiedzi na skargę) powinno zakończyć się 29 kwietnia 2024 r. Postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej nie zakończyło się w żadnym z tych terminów, a dopiero po prawie miesiącu od wszczęcia postępowania Burmistrz tj. pismem z 26 marca 2024 r., wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie kopi mapy zasadniczej w terminie 14 dni. Następnie pismem z 17 maja 2024 r. organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. projekt decyzji został uzgodniony z [....]Zarządem Dróg Wojewódzkich w [....], zaś z pozostałymi organami w drodze tzw. milczącego uzgodnienia. Pismem z 11 września 2024 r. Burmistrz przekazał Spółce projekt decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei pismem z 29 sierpnia 2024 r. organ zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a więc cztery miesiące po upływie maksymalnego terminu zakończenia postępowania.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie Burmistrz powinien był zawiadomić strony postępowania (art. 36 § 1 k.p.a.) Wyznaczony przepisami prawa maksymalny dwumiesięczny termin upływał 29 kwietnia 2024 r. Jak wynika z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Burmistrz nigdy nie zawiadomił skarżącej o tym, że nie dochowa terminu załatwienia sprawy. Co istotne,
w razie informowania strony o tym, że decyzja nie zostanie wydana na czas, mógłby skutecznie uchronić się od zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. III OSK 601/22).
Skoro decyzja do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie została wydana jak również nie informowano skarżącego o przyczynach niedotrzymania ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku oraz nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy, to bezskuteczny upływ tego terminu i związana z tym bezczynność nie budzą najmniejszych wątpliwości., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Z uwagi na fakt, że organ nie zakończył postępowania, Sąd zobowiązał burmistrza do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie orzeczenia w sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
W ocenie Sądu zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 3 wyroku.
Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią jego naruszenia. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.
W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czy także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Uznając, że załatwienie sprawy skarżącego powinno nastąpić do 29 kwietnia 2024 r., stwierdzić należy, że na dzień orzekania przez Sąd zwłoka tego organu sięga już ponad rocznego okresu. Bezczynność Burmistrza ma wobec tego charakter oczywisty. Jednocześnie Sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które tak znaczną zwłokę mogłyby w jakikolwiek sposób usprawiedliwić.
W okresie tym organ nie podejmował żadnych skutecznych działań. Sąd miał na uwadze i to, że wskazywane przez organ powody tj. niemożliwość doręczenia zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego stronie zamieszkałej za granicą
w żadnej mierze nie uzasadniają braku aktywności Burmistrza przez tak długi czas.
W ocenie Sądu w takiej sytuacji organ powinien rozważyć skorzystanie z innej drogi doręczenia np. za pośrednictwem konsula. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że strona winna być pouczona przy pierwszej czynności (zawiadomieniu o wszczęciu postepowania) pouczyć ich o treści art. 40 § 4, § 5 i art. 41 Kpa, tj. o obowiązku osoby zamieszkałej za granicą wskazania w kraju pełnomocnika do doręczeń
i konsekwencjach zaniechania dokonania tej czynności oraz o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu i skutkach niewykonania tego obowiązku. Nie można też nie dostrzec, że nawet wniesienie przez Spółkę ponaglenia czy skargi nie wywołało skutku w postaci zakończenia przedmiotowego postępowania.
Reasumując, uznać należy, że działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania, oraz z przepisem art. 35 k.p.a., wyznaczającym terminy załatwiania spraw przez organ. Podważają dodatkowo zasadę prowadzenia postępowania
w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art.
8 k.p.a.
Sąd, nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku). Skarżąca nie wskazała w jaki sposób ustaliła wysokość kwoty, której domaga się w związku z bezczynnością organu. Natomiast nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność braku powiązania żądanej kwoty z faktyczną ewentualną szkodą. Obowiązek uzasadnienia żądania sumy pieniężnej nie wynika wprawdzie wprost
z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA
w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18). Z użytego przez ustawodawcę w art. 149 § 2 p.p.s.a. sformułowania "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Ustawodawca nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, jak też nie wskazał kryteriów, którymi powinien się kierować sąd podejmując decyzję w sprawie sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy również, że stwierdzenie rażącej bezczynności nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 366/21).
O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na która składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.