VIII SAB/WA 85/23

VIII SAB/Wa 85/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art. 149 par. 1 i par. 2, art. 151art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8,  art. 9, art. 35 , art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. O. i A.S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. O. i A.S. z 12 czerwca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]z 30 października 1979 r., znak: [...], przekazanego do organu pismem Wojewody [...] z 12 kwietnia 2022 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności opisanego w punkcie 1 (pierwszym); 4. oddala skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 16 października 2023 r. J. O. oraz A. I. S. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z 30 października 1979 r. znak: [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 9.040 m2, położonej w W. gm. J., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność W.O..
Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy:
Skarżący pismem z 12 czerwca 2018 r. wystąpili do Wojewody M. (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z 30 października 1979 r. znak: [...]. Na podstawie uzupełnionej przez skarżących dokumentacji (pismami z 8 listopada 2019 r. i z 28 sierpnia 2020) oraz pozyskanych w 2022 r. dokumentów archiwalnych Wojewoda ustalił, że decyzją ostateczną w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody R. z 6 grudnia 1979 r. nr [...] i do jej oceny
w postępowaniu nadzorczym właściwy jest Minister Rozwoju i Technologii.
W związku z powyższym wniosek skarżących z 12 czerwca 2018 r. Wojewoda przekazał Ministrowi Rozwoju i Technologii (dalej: organ, Minister) zgodnie
z właściwością przy piśmie z 12 kwietnia 2022 r.
Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący pismem z 20 marca 2023 r. wystąpili do Ministra z ponagleniem, a następnie wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się stwierdzenia, że doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego przez Sąd oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze został również zawarty wniosek o przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości 30.000 zł zgodnie z art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście
w życie z dniem 16 września 2021 r. przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca), zgodnie z którą postępowania administracyjne
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia
i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).
Dalej organ wskazał, iż w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, postępowanie z wniosku skarżących z 12 czerwca 2018 r. uległo umorzeniu z mocy prawa 16 września 2021 r., jeszcze przed przekazaniem Ministrowi wniosku przez Wojewodę. Natomiast
w okresie, w którym wpłynął wniosek skarżących, organ stał na stanowisku, że
w sytuacji zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutek w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa powstaje z mocy ustawy, a nie z mocy decyzji organu. Jednakże, w związku
z ukształtowaniem się linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle której konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymaga - w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania z mocy prawa - potwierdzenia odpowiednim aktem (decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu), Minister decyzją z 3 listopada 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z 12 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.
Organ odniósł się także do wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, wskazując, iż indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu, nie powinny skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji. Wniosek skarżących z 12 czerwca 2018 r. został przekazany przez Wojewodę organowi już po wejściu w życie przepisów nowelizujących kodeks postępowania administracyjnego. Zatem jedyną czynnością, jaką mógł wtedy zrobić Minister, było wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania, co też uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Przedmiotem skargi jest opieszałość Ministra, zakwalifikowana przez skarżących jako przewlekłość w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej ich wnioskiem z 12 czerwca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z 30 października 1979 r. znak: [...].
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że mając na względzie treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., które zawierają definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć należy, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub
z przepisów szczególnych. O tym natomiast, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z przewlekłością postępowania czy bezczynnością ostateczną decyzję podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 380/18, publ. CBOSA). Biorąc zatem pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony
w aktach sprawy, Sąd uznał, że wniesioną skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu (Ministra), który jako właściwy winien rozpoznać wniosek skarżących.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, składając uprzednio środek przewidziany w art. 37 k.p.a., tj. ponaglenie (pisma z 20 marca 2023 r. i 25 sierpnia 2023 r.).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl § 1a cytowanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie natomiast z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy czym Sąd, badając skargę na bezczynność organu, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi Minister był bezczynny w rozpatrywaniu wniosku skarżących z 12 czerwca 2018 r., przekazanego mu przez Wojewodę według właściwości do rozpoznania 21 kwietnia 2022 r.
Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że wobec zaistnienia okoliczności podpadających pod hipotezę normy prawnej ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej w nim decyzji i jego niezakończenia przed 16 września 2021 r., nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, bowiem skutek w postaci umorzenia powstaje z mocy ustawy, a nie
z mocy decyzji organu.
Przepis z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewiduje, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej
w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1979/22, przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2053/23, publ. CBOSA).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Minister miał obowiązek załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J. P. Tarno [w:] Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie
z art. 12 § 1, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,
a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a.
o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek skarżących został przekazany przez Wojewodę Ministrowi do rozpoznania zgodnie
z właściwością 21 kwietnia 2022 r., natomiast decyzja umarzająca postępowanie została wydana 3 listopada 2023 r. (po ponad 18 miesiącach). Zatem należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżących z 12 czerwca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Jedlińsk z 30 października 1979 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 (pierwszym) wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na fakt, że Minister przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie zakończył postępowanie i decyzją z 3 listopada 2023 r. znak: [...] stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżących
o stwierdzenie nieważności decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd w punkcie 3 (trzecim) wyroku orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2966/17).
Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Zestawienie dat w rozpoznawanej sprawie wyraźnie wskazuje, iż Minister nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., bowiem organ rozpoznawał sprawę ponad półtora roku. Przez cały ten okres organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, nie informował skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie w trybie art. 36 k.p.a. Nie zawiadomił również skarżących o swoim stanowisku w sprawie, chociażby w formie pisma informującego, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Nie uczynił tego nawet mimo złożonego przez skarżących 20 marca 2023 r. ponaglenia. Stanowi to - zdaniem Sądu - naruszenie zasady prowadzenia postępowania
w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Dlatego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność Ministra miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżących
o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 4 (czwartym) wyroku. Samo uwzględnienie skargi na bezczynność nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. słowem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 435/21, publ. CBOSA). Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. W skardze natomiast nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej. Z uzasadnienia skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością Ministra krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Przy ocenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Sąd miał na względzie, że w rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję i nie pozostaje już w bezczynności.
Sąd w punkcie 5 (piątym) wyroku orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.