VIII SAB/Wa 75/24

VIII SAB/Wa 75/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 893/25 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę na bezczynność
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 -2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na rzecz rozwoju Gminy J. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 28 października 2024r. Stowarzyszenie na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej: "Stowarzyszenie", "strona", "skarżący") wystąpiło do Wójta Gminy J. (dalej "organ" lub "Wójt") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej
w postaci przekazania skanu wykazu sporządzonych aktów pełnomocnictw do głosowania prowadzonego przez Gminę aktualnego na 26.10.2024 r. za cały 2024 rok.
Organ, pismem z 7.11.2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek twierdząc, że żądanie wniosku nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu wskazał, że informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych,
a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Ustawa
o dostępie do informacji publicznej nie służy do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, bowiem zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, nie jest to natomiast publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2020 r., II SAB/Wa 260/20). W świetle brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy informacją publiczną jest tylko informacja
o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a nie o danych zawartych w tych rejestrach czy ewidencjach. Przepis ten nakłada obowiązek udostępnienia informacji o tym, czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji (por. Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, wyd. III, WK 2016).
W przypadku, gdy wnioskodawca żąda informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyroki NSA: z11.09.2012r., I OSK 916/12, Legalis; z 14.04.2017 r. I OSK 872/15, Legalis).
W skardze na bezczynność Wójta skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej strona postawiła zarzuty naruszenia:
art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany
w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę strona, wbrew stanowisku organu wywiodła, że przedmiotem złożonego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu w światle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej
i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Informacje, o których udostępnienie zwróciła się strona, w jej ocenie stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje w zakresie przeprowadzanych wyborów. W związku z powyższym, przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji podlegającej udostępnieniu. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę, Wójt wniósł o oddalenie skargi. Uznając skargę za nieuzasadnioną wywiódł, iż w dniu 7 listopada 2024 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia 28 października 2024 r. twierdząc, że żądanie wniosku nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Powyższe stanowisko podtrzymał. Dodał także, że biorąc pod uwagę ilość złożonych przez stowarzyszenie i jego prezesa wniosków o informację publiczną, obszerność żądanych materiałów bez wątpienia dopuszcza się on nadużycia prawa do informacji publicznej. W ocenie organu, rzeczywistymi intencjami wnioskodawcy jest zakłócenie pracy Urzędu oraz utrudnienie pracy urzędnikom.
Rozpoznając wnioski skarżącego pracownicy organu muszą wyselekcjonować dokumenty, skserować je, zanonimizować oraz wysłać. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i środków technicznych, co wpływa na efektywność wykonywania powierzonych mu zadań publicznych. Z uwagi na skalę żądanych informacji prowadzi to do paraliżu pracy poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu, niemożności udzielania odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej w ustawowych terminach. Z tego względu doszło do zwłoki w udzieleniu odpowiedzi na wniosek stanowiący przedmiot skargi,
a skarżący wywodzi ze stanu, który sam wykreował zarzuty wobec Gminy, co nie powinno korzystać z ochrony prawnej.
Takie postępowanie skarżącego nie zasługuje na aprobatę, prowadzi też do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji tych osób, które składają wnioski niestanowiące nadużycia prawa. Jeśli więc wniosek o informację publiczną stanowi, w kontekście faktycznym sprawy, niebudzący wątpliwości przejaw nadużycia prawa do tej informacji, to jego adresat nie popada w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie powinna być wykorzystywana w celu innym niż troska o dobro publiczne, o przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, o jawność działania administracji.
Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Stosowanie trybu ustawy
o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r. sygn. I OSK 2777/16, wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r., II SAB/Ke 6/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie
w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz
z powołanym orzecznictwem).
Niewątpliwie Wójt Gminy J., jako określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Powyższa okoliczność nie jest objęta sporem w sprawie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku – czy ma on walor informacji publicznej, jak twierdzi skarżący, czy też informacji takiej nie stanowi, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest tylko informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a nie o danych zawartych w tych rejestrach i ewidencjach.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze trzeba przyznać Wójtowi Gminy J..
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej normuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wymienia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. W myśl ww. przepisu ustawy zasadniczej "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej
i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie dotyczy przedmiotu informacji publicznej, lecz form dostępu do niej, stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących
z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten, odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, ale prowadzi do konkluzji, iż zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących
z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca sprecyzował w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - państwa (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy i przewiduje m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów prawa karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponadto udostępnieniu podlega informacja publiczna o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.).
Art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. nakłada zatem obowiązek udostępnienia informacji o tym, czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Komentarze LEX). Zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 t.j.; dalej: "Kodeks wyborczy"), pełnomocnictwa do głosowania udziela się przed wójtem lub przed innym pracownikiem urzędu gminy upoważnionym przez wójta do sporządzania aktów pełnomocnictwa do głosowania. W myśl art. 56 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego, akt pełnomocnictwa do głosowania sporządza się na wniosek wyborcy wniesiony do wójta gminy (...). Jak wynika z art. 56 § 7 Kodeksu wyborczego, gmina prowadzi wykaz sporządzonych aktów pełnomocnictwa do głosowania, w którym odnotowuje się fakt sporządzenia danego aktu. Prowadzenie tego wykazu zabezpiecza skuteczność potencjalnej kontroli i weryfikacji danych o głosowaniu przez pełnomocnika podczas rozpoznawania protestów wyborczych i sądowej kontroli ważności wyborów (vide Czaplicki Kazimierz W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II – Komentarze LEX).
Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, należy zatem podzielić stanowisko Wójta, że przedmiot wniosku skarżącego z dnia 28 października 2024 r. nie stanowi informacji publicznej. Zawartość wykazu prowadzonego przez Gminę w myśl art. 56 § 7 Kodeksu wyborczego, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jak również art. 56 § 2 Kodeksu wyborczego nie posiada waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie jej jako informacji publicznej.
Skoro takie właśnie stanowisko zaprezentował organ w odpowiedzi z 7 listopada 2024 r. na wniosek skarżącego, to nie można jemu skutecznie zarzucić bezczynności. W przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej
w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce
w niniejszej sprawie. Zarzuty i argumentacja skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekając na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.