VIII SAB/Wa 67/23

VIII SAB/Wa 67/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Renata Nawrot /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149  par. 1a,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2023 r. (ponowionego wnioskiem z 25 lipca 2023 r.) o udostępnienie informacji publicznej postanawia: I. zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do rozpoznania wniosku B. M. z dnia 10 lipca 2023 r. (ponowionego wnioskiem z 25 lipca 2023 r.) w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że Prezydent Miasta R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku B. M.; III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz B. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w sprawach sygn. akt VIII SAB/Wa 67/23 i VIII SAB/Wa 68/23. POSTANOWIENIE Dnia 16 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt VIII SAB/Wa 68/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić ją dalej pod sygn. akt VIII SAB/Wa 67/23.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 lipca 2023 r. B.M. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta R. (dalej jako "organ" lub "Prezydent"), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p.") z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie podania imienia i nazwiska osoby (bądź osób), która sporządziła analizę urbanistyczną (pierwszą i drugą) w sprawie budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na terenie stadionu S. przy ul. W.w R.- sygn. akt . [...].
W związku z ww. wnioskiem, organ pismem z 20 lipca 2023 r. poinformował wnioskodawczynię, że przedmiotowe żądanie nie podlega realizacji w trybie u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest informacją publiczną żądanie dotyczące podania który konkretnie pracownik jest odpowiedzialny za realizację określonych zadań (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1828/17). Jest to bowiem informacja niemająca charakteru czy znamion informacji publicznej, jako że dotyczy wewnętrznej organizacji pracy. Są to kwestie związane z wewnętrznym funkcjonowaniem organu administracyjnego, z techniczną realizacją zadań, a nie z jego "zewnętrzną" działalnością skierowaną do podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej. Z tych też względów żądane dane nie mogą być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.
Wnioskiem z 25 lipca 2023 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Prezydenta na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. z prośbą o udostępnienie informacji czy osoba, która sporządziła analizę urbanistyczną (pierwszą i drugą) w sprawie budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na terenie stadionu S. przy ul. W. w R. - sygn. akt. [...] jest pracownikiem Urzędu Miejskiego w R..
W kolejnym swoim wniosku z 25 lipca 2023 r., kierowanym do organu wnioskodawczyni na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji, ponownie wniosła
o udostępnienie informacji w zakresie podania imienia i nazwiska osoby (bądź osób), która sporządziła analizę urbanistyczną (pierwszą i drugą) w sprawie budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na terenie stadionu S. przy ul. W. w R. - sygn. [...].
Wnioskodawczyni w uzasadnieniu tego wniosku wskazała, że w u.d.i.p. zastrzeżono, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy mających związek
z pełnieniem tych funkcji. Funkcjonariusze publiczni nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie swojego imienia i nazwiska (wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2008 r., sygn. II SAB/Ke 18/08, LEX nr 1057590). Osoba zatrudniona
w jednostce samorządu terytorialnego, o ile tylko nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz zatrudniającej jednostki, może być uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną (wyrok WSA w Krakowie z 2 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 940/14, LEX nr 1520066). W orzecznictwie wskazuje się, że dane dotyczące eksperta,
w szczególności jego imię i nazwisko, wykształcenie i doświadczenie stanowią informację publiczną a wiedza na ten temat umożliwia publiczną kontrolę (wyrok WSA
w Warszawie z 23 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Wa 252/10, LEX nr 756212). Nie można przy tym uznać, że skoro dany ekspert nie pełni formalnie funkcji publicznej, to informacje o jego imieniu i nazwisku nie stanowią informacji publicznej (wyrok WSA
w Warszawie z 10 października 2014 r., sygn. II SAB/Wa 434/14, LEX nr 1553250). Dlatego też, zdaniem wnioskodawczyni jej żądanie jest w pełni uzasadnione.
W związku z ww. wnioskami z 25 lipca 2023 r. złożonymi w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej, Prezydent w piśmie z 7 sierpnia 2023 r. poinformował wnioskodawczynię, że:
1. autorem analizy urbanistycznej (pierwszej i drugiej) w sprawie budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na terenie
stadionu S. przy ul. W. w R. - sygn. akt. [...] jest pracownik Urzędu Miejskiego w R..
2. organ podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 20 lipca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na tożsame zapytanie wnioskodawczyni z 10 lipca 2023 r.
Organ nadmienił także, że w jego opinii zawarta we wniosku argumentacja na temat braku możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne ze względu na ochronę prawa do prywatności nie ma zastosowania w sytuacji przedmiotowego wniosku, ponieważ żądana informacja nie posiada znamion informacji publicznej. Nie jest zatem możliwe w odniesieniu do niej stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wnioskodawczyni w piśmie z 8 sierpnia 2023 r. kierowanym do Prezydenta wskazała, że organ udzielił jej odpowiedzi (a raczej odmówił udzielenia odpowiedzi)
w niewłaściwej drodze. W związku z powyższym wniosła o zastosowanie właściwych przepisów co do jej pytania o dane urzędnika, który sporządził wskazany przez nią we wniosku dokument urzędowy.
W piśmie z 16 sierpnia 2023 r. Prezydent podtrzymał swoje stanowisko
w sprawie. Wskazał, że jego stanowisko znajduje potwierdzenie w linii orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1828/17; wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., I OSK 4378/18; wyrok WSA w Gliwicach z 23 czerwca 2020 r., III SAB/GI 93/20).
Pismem z 21 sierpnia 2023 r. wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzuciła naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,
3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek
z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji,
4. art. 6 ust. 2 pkt c i d ww. u.d.i.p. - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi przedmiocie działalności i kompetencjach oraz organach i osobach sprawujących
w nich funkcje i ich kompetencjach.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosków z 10 lipca 2023 r. oraz z 25 lipca 2023 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dotyczy to
w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takiej sprawie, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Pomimo tego, do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostały jej udostępnione informacje publiczne będące przedmiotami jej wniosków.
Skarżąca wskazała, że informacje, o których udostępnienie się zwróciła do organu stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o osobach pełniących funkcje publiczne (urzędnik jest osobą pełniącą funkcje publiczne) w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. W związku z powyższym, przedmiotem złożonego przez nią wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie wskazał, że żądanie przez skarżącą podania danych osoby, która jest autorem analizy urbanistycznej, a więc odpowiada za realizację określonych zadań, których organ używa przy wydaniu władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, nie ma charakteru czy znamion informacji publicznej, jako że dotyczy wewnętrznej organizacji pracy. Są to zdaniem organu kwestie związane z wewnętrznym funkcjonowaniem organu administracyjnego, a nie z jego "zewnętrzną" działalnością skierowaną do podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej. Natomiast przejawem tej "zewnętrznej" działalności organu jest sam dokument i złożony pod nim podpis wraz z pieczęcią osoby uprawnionej.
Prezydent zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy i złożony pod nią podpis wraz z pieczęcią funkcjonariusza publicznego oraz analiza urbanistyczna wraz ze złożonym pod nią podpisem wraz z pieczęcią funkcjonariusza publicznego zostały skarżącej udostępnione jako stronie postępowania, korzystającej ze swoich uprawnień wynikających z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących dostępu strony do akt sprawy o sygnaturze [...]. W aktach tej sprawy znajduje się bowiem notatka służbowa, że w dniu 21 kwietnia 2023 r. w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego stawiła się skarżąca - współwłaścicielka działki sąsiedniej nr ewid. [...] celem zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca wykonała zdjęcia m.in. projektu decyzji i analizy urbanistycznej wraz z załącznikami graficznymi oraz pozostałych akt sprawy dołączonych po projekcie decyzji przy użyciu aparatu fotograficznego i telefonu. W treści decyzji o warunkach zabudowy, udostępnionej skarżącej jako stronie postępowania, wskazane są dane autora jej projektu, obejmujące jego imię i nazwisko, żądane przez skarżącą w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowe akta zostały przekazane przez organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w związku ze sprzeciwem wniesionym przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział VIII Zamiejscowy
w Radomiu na decyzję ww. organu uchylającą decyzję Prezydenta z 9 maja 2023 r.
o ustaleniu warunków zabudowy.
Zdaniem organu, niezasadnym jest zarzut skarżącej naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi
o tym, iż ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia
i wykonywania funkcji. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną w świetle u.d.i.p. Organ zaś, jak wskazano już wyżej, stoi na stanowisku, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną. Bezpodstawnym w takiej sytuacji byłoby wydanie decyzji
o odmowie udzielenia informacji publicznej, na brak której wskazuje skarżąca. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednoznaczne: w sytuacji, gdy po przeanalizowaniu wniosku organ ocenia, że nie podlega on procedowaniu
w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma zgodnie z art. 16 ww. ustawy także podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Właściwym działaniem organu jest natomiast powiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. W sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, wydawanie decyzji o odmowie jej udostępnienia jest niewłaściwe - forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do przypadków, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VIII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2023 r. skarga na bezczynność organu
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku skarżącej z 10 lipca 2023 r. została zarejestrowana pod sygn. akt VIII SAB/Wa 67/23, natomiast skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku skarżącej z 25 lipca 2023 r. została zarejestrowana pod sygn. akt VIII SAB/Wa 68/23. Skarżąca uiściła dwa wpisy sądowe od ww. skarg w wysokości po 100 zł każdy.
Postanowieniem z 16 listopada 2023 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a." połączył sprawę o sygn. akt VIII SAB/Wa 67/23 ze sprawą sygn. akt VIII SAB/Wa 68/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić ją dalej pod sygn. akt VIII SAB/Wa 67/23. Powyższe nastąpiło z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową wniosków skarżącej z 10 lipca 2023 r. i 25 lipca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się
z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku
z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki
i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji
w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Niesporne jest zatem, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezydent, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Sporne jest natomiast, czy żądana przez skarżącą informacja dotycząca podania imienia i nazwiska osoby (bądź osób), która sporządziła analizę urbanistyczną (pierwszą i drugą) w sprawie budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na terenie stadionu S. przy ul. W. w R. - sygn. akt . [....], stanowi informację publiczną.
W ocenie skarżącej żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną bowiem dotyczy podania imienia i nazwiska urzędnika będącego osobą pełniącą funkcję publiczną w zakresie, w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy zaś uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takiej sprawie, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.
Z kolei Prezydent wskazuje, że wprawdzie przedmiotową analizę urbanistyczną sporządził pracownik organu, jednakże nie jest informacją publiczną żądanie dotyczące podania który konkretnie pracownik jest odpowiedzialny za realizację określonych zadań. Jest to bowiem informacja niemająca charakteru czy znamion informacji publicznej, jako że dotyczy wewnętrznej organizacji pracy. Są to zaś kwestie związane z wewnętrznym funkcjonowaniem organu administracyjnego, z techniczną realizacją zadań, a nie z jego "zewnętrzną" działalnością skierowaną do podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej. Z tych też względów, zdaniem organu, żądane dane nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego poglądu organu nie podziela.
Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczna nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ww. ustawy.
Prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom
w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z jej art. 61 każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, oraz osób pełniących funkcje publiczne. Należy jednak mieć także na uwadze to, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego
i podlega pewnym ograniczeniom.
Omawiając przedmiotową problematykę pamiętać też należy o przepisie
art. 31 ust. 3 Konstytucji RP który stanowi, że: "Ograniczenia w zakresie korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Przywołany przepis należy więc odczytywać w ten sposób, że uprawnienia wynikające z Konstytucji RP nie mogą naruszać istoty innych "wolności i praw".
Powyższa norma art. 31 ust. 3 Konstytucji znalazła natomiast odzwierciedlenie
w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej.
W tym miejscu dodania wymaga też to, że na kanwie problematyki ograniczeń
w dostępności do informacji publicznej powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, akceptujące ochronę prywatności osób fizycznych i dające prymat tej wolności nad prawem do informacji publicznej. Dla uzmysłowienia powyższego warto przytoczyć m.in. tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2012 r. wydanego w sprawie
o sygn. akt IV SAB/Gl 69/11 w której wskazano, że: "w przypadku gdy informacja publiczna zawiera dane o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze ustawy
o dostępie do informacji publicznej, i nie zachodzą przesłanki wymienione w jego zdaniu drugim, pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe (...)".
Zasadnym będzie także przywołanie tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1510/11, w której wskazano, że: "jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest problematyka odkodowania pojęcia - "osoba pełniąca funkcję publiczną".
Najprostszym wyjaśnieniem powyższego sformułowanie jest przyjęcie, że osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych.
Dokonując wykładni pojęcia : "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy oczywiście mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca przyjął zasadę ochrony prawa do prywatności
w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia
i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek
z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.
Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona
w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki
w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca
w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba
w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".
Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek
z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie
o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".
Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A
z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie,
w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej
z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Powyższe ogólne konkluzje zostały ostatnimi laty uszczegółowione
w orzecznictwie sądów administracyjnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy wartym przywołania wydaje się w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że: "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte
w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą
z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".
Jeszcze dokładniej scharakteryzował omawiane pojęcie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt
I OSK 168/16 stwierdzając, że: "Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej,
z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek
z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne".
W ocenie Sądu, żądana przez skarżącą informacja dotycząca imienia
i nazwiska osoby która sporządziła przedmiotową, wskazaną we wnioskach z 10 lipca 2023 r. i 25 lipca 2023 r. analizę urbanistyczną stanowi informację publiczną
w rozumieniu u.d.i.p. Mieści się ona bowiem przede wszystkim w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a powołanej ustawy). Nie można więc w szczególności zgodzić się z organem, że żądana informacja dotyczy jego wewnętrznej organizacji pracy, a nie jest związana z jego "zewnętrzną" działalnością skierowaną do podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej.
Zauważyć należy, że z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawniania budowalne do projektowania bez ograniczeń
w specjalności architektonicznej albo uprawniania budowlane do projektowania
i kierowania robotami budowalnymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Z powołanych regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie
z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 - 5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu ustalającego warunki zabudowy. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być zatem udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowane obowiązku przewidzianego
w art. 60 ust. 4 powołanej ustawy jest naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W związku z powyższym, obowiązkiem organu jest udzielić żądanej przez skarżącą informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, jeżeli uzna, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione ponieważ osoba która sporządziła przedmiotową analizę urbanistyczną nie pełni funkcji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną.
Należy przy tym podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 10 lipca 2023 r., ponowionego wnioskiem z 25 lipca 2023 r., o udostępnienie informacji publicznej, o czym orzekł jak
w pkt 1 wyroku.
Skoro obowiązkiem Prezydenta w niniejszej sprawie było udzielenie żądanej przez skarżącą informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, a tego organ jednak nie uczynił, należało stwierdzić, że pozostaje on w bezczynności
w rozpoznaniu wniosku skarżącej, o czym Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.
Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie, Sąd uznał w pkt 3 sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo
w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie
w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie
w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania, a jedynie z błędnej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. Stąd też całość okoliczności sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się 2 wpisy stałe od skargi uiszczone przez skarżącą w sprawach o sygn. akt VIII SAB/Wa 67/23 i sygn. akt VIII SAB/Wa 68/23 w wysokości po 100 zł każdy.