VIII SAB/Wa 63/25

VIII SAB/Wa 63/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149  par. 1 pkt 1, art. 149  par. 1a i  par. 2,  art. 151, art. 161  par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na przewlekłość Burmistrza Gminy K. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy K. do wydania decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. Tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W. w km 425+950; 2. stwierdza, że Burmistrz Gminy K. w okresie od dnia 19 sierpnia 2019 r. do dnia 11 kwietnia 2022 r. oraz od dnia 21 października 2022 r. do dnia 19 grudnia 2022 r. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu ww. postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdza, że Burmistrz Gminy K. w okresie od dnia 21 sierpnia 2023 r. do dnia 8 kwietnia 2025 r. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu ww. postępowania, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi Gminy K. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Burmistrza Gminy K. na rzecz skarżącego Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia 18 maja 2016 r., nr [...] Burmistrz Gminy K. (dalej: organ, Burmistrz), na wniosek [...]Sp. z o.o., wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W.w km 425+950", zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb S.G., gmina K. oraz działce o nr ewid. [...] obręb A.S., gmina M., w której Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją znak: [...] z dnia 11 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy ww. decyzję z 18 maja 2016 r.
Wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 778/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z 11 lipca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 18 maja 2016 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2019 r., sygn. akt: II OSK 1584/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 15 marca 2017 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 778/16.
Akta sprawy wraz z odpisami ww. orzeczeń sądów administracyjnych wpłynęły do UG w K. w dniu 14 sierpnia 2019 r.
Zawiadomieniem z dnia 2 października 2020 r. Burmistrz wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji o zmiany względem pierwotnej inwestycji.
W związku z powyższym w dniu 24 listopada 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego 30 listopada 2020 r.) Inwestor [...]Sp. z o.o. w S.G., przedłożył zaktualizowany wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W.w km 425+950" wraz z niezbędnymi załącznikami. Inwestor wskazał, że przystąpił do realizacji przedsięwzięcia oraz przedsięwzięcie to zrealizował. W związku z powyższym zaszła potrzeba przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże już dla istniejącego przedsięwzięcia.
W toku prowadzonego postępowania w dniu 31 grudnia 2020 r. Burmistrz, działając zgodnie z art. 64 ust. 1 oraz art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, ze zm.) w związku z art. 509 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. 1566) oraz art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2024 r. poz. 1087), zwrócił się z prośbą do stosownych organów (oraz podał do wiadomości stronom postępowania wg wykazu akt) o ponowne wyrażenie opinii dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko o określenie zakresu raportu dla zrealizowanego przedsięwzięcia.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. znak: [...] odmówił zajęcia stanowiska ww. sprawie.
Dyrektor Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pismem z dnia 2 lutego 2021 r. znak: [...] stwierdził, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem znak: [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ opiniujący wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków i wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy ooś, co zostało ujęte w sentencji decyzji.
W dniu 28 maja 2021 r. i 20 lipca 2021 r. Burmistrz wydał postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na złożony charakter omawianego przedsięwzięcia.
W dniu 27 lipca 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy ooś, wystąpił do Wójta Gminy M. o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy M. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji dla zrealizowanego przedsięwzięcia tymczasowej przegrody piętrzącej wodę na rzece W.w km 425+950, zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb S.G., gmina K. oraz działce o nr ewid. [...] obręb A.S., gmina M..
W dniu 25 sierpnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek dowodowy w przedmiotowej sprawie, złożony przez Towarzystwo na [...]w O..
Pismem z dnia 9 września 2021 r. Burmistrz przesłał do Inwestora wniesiony w dniu 25 sierpnia 2021 r. ww. wniosek dowodowy, wnosząc o zajęcie stanowiska w odniesieniu do przedłożonej opinii jako wniosku dowodowego.
Mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy (złożoność sprawy) oraz w związku ze złożonym wnioskiem dowodowym Towarzystwa na [...], Burmistrz postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2021 r.
Pismem z dnia 14 października 2021 r. Inwestor zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu na zajęcie stanowiska w odniesieniu do przedłożonego wniosku dowodowego ze względu na skomplikowany charakter sprawy do dnia 29 października 2021 r.
W dniu 29 października 2021 r. pełnomocnik Inwestora w nawiązaniu do otrzymanego pisma z dnia 9 września 2021 r. dotyczącego wniosku dowodowego Towarzystwa na [...]jako dowodu w sprawie, przedłożył stanowisko Spółki w przedmiocie przesłanych dokumentów, przygotowane przez E.W.S.A.
Ze względu na powyższy wniosek dowodowy Towarzystwa na [...]oraz przedłożone w odpowiedzi stanowisko Inwestora, Burmistrz zwrócił się w dniu 22 listopada 2021 r. z prośbą o ponowne uzgodnienie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy M..
Tego samego dnia, tj. 22 listopada 2021 r., Burmistrz postanowił wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy z uwagi na skomplikowany charakter sprawy (złożoność sprawy) oraz potrzebę ponownego uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Termin wyznaczono na 31 stycznia 2022 r.
W dniu 7 grudnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło postanowienie znak: [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. Wójta Gminy M., pozytywnie uzgadniające projekt decyzji.
Burmistrz, biorąc pod uwagę ww. opinie oraz całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji, po szczegółowej analizie KIP oraz po uwzględnieniu uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ustawy ooś wydał w dniu 13 stycznia 2022 r. postanowienie znak: [...], w którym stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W.w km 425+950".
W dniu 28 stycznia 2022 r. Burmistrz postanowił wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2022 r. ze względu na brak dowodu doręczenia wszystkim stronom postępowania zawiadomienia i własnego postanowienia z dnia 13 stycznia 2022 r.
Towarzystwo na [...], w odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania, w dniu 31 stycznia 2022 r. przedstawiło stanowisko, podtrzymując, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wnosząc, żeby w wydanej decyzji precyzyjnie określono datę końcową funkcjonowania progu, tj. w warunkach w decyzji podać konkretną datę, do której Inwestor będzie zobowiązany rozebrać próg. W związku z tym Burmistrz 14 lutego 2024 r. wystosował do Inwestora pismo wnoszące o zajęcie stanowiska w odniesieniu do wniosku Towarzystwa na [...]w terminie do 18 lutego 2022 r.
Następnie Burmistrz postanowił przedłużyć termin załatwienia sprawy do 29 kwietnia 2022 r.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r., organ I instancji zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ współdziałający - Wójta Gminy M. w prowadzonym przez niego postępowaniu w sprawie własnego postanowienia z dnia 3 grudnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., Burmistrz postanowił podjąć postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. Burmistrz zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem znak: [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r.
Pismem z 21 sierpnia 2023 r. Burmistrz wystosował do Inwestora pismo, w którym poinformował o złożeniu wniosku dowodowego przez Towarzystwo na [...]i wniósł o zajęcie przez Inwestora stanowiska w odniesieniu do przedmiotowych dowodów w sprawie.
W odpowiedzi na ww. pismo tut. organu, Inwestor w dniu 16 listopada 2023 r. przedłożył stanowisko. Ponadto w dniu 6 grudnia 2023 r. złożył wniosek o nadanie rygom natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W dniu 8 kwietnia 2025 r. Burmistrz, na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy ooś wystąpił do Burmistrza M. o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem znak: [...]z dnia 20 maja 2025 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w K. – 26 maja 2025 r.) Burmistrz M. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia.
Pismem z 5 czerwca 2025 r. Towarzystw [... z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżący) wniosło, na podstawie art. 37 K.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "Kolegium", "SKO") ponaglenie na niezałatwienie przez Burmistrza w terminie sprawy dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Tymczasowej przegrody piętrzącej wody W. w km 425+950.
W złożonej, pismem z 10 czerwca 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący zarzucił organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, co doprowadziło do braku ponownego wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia.
Autor skargi wniósł o:
1) zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w I instancji w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych,
2) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się zarówno przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jak i bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.500 zł
5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., wnosząc skargę wzięto pod uwagę okres ponownego prowadzenia omawianego postępowania administracyjnego w I instancji - od połowy sierpnia 2019r. - kiedy to SKO doręczyło Burmistrzowi kompletne akta administracyjne sprawy, wraz z wyrokiem WSA z dnia 15 marca 2017r. (VIII SA/Wa 778/16), jak i dwa okresy, w których powtórne prowadzenie przez Burmistrza omawianego postępowania administracyjnego było prawomocnie zawieszone tj. od 12 kwietnia 2022r. do 20 października 2022r. oraz od 19 grudnia 2022r. do 18 sierpnia 2023r.
Strona zauważyła, że Burmistrz prowadzi powtórnie (po wyroku WSA) omawiane postępowanie już 4 lata i ok. 8 miesięcy - lecz pomimo tego, bez napotkania istotnych przeszkód dla procedowania - nie wydał dotychczas decyzji. Zarazem w wymienionym czasie - organ I instancji, w szczególności w początkowym okresie omawianego postępowania (np. w 2022r.), wydawał szereg kolejnych postanowień z mocy art. 36 KPA - o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, podając też prognozowany termin jej zakończenia. Jednakże nie dotrzymywał tych terminów, z przyczyn, zdaniem strony, nie zasługujących na uwzględnienie. Tym samym - w przedziałach czasu - co najmniej od 1 stycznia 2020r. - do 11 kwietnia 2022r., jak również następnie - od 21 października do 19 grudnia 2022r., czyli - w przybliżeniu - w okresie uwzględnionym w wydawanych postanowieniach informujących strony o niezałatwieniu sprawy w terminie - organ I instancji prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły, biorąc pod uwagę przesłankę wymienioną w art. 37 § 1 pkt 2 KPA.
Dalej strona wskazała, że poczynając od drugiej połowy sierpnia 2023r. aż do początku czerwca 2025r. - czyli przez czas co najmniej 21 miesięcy (= 1 rok i 9 miesięcy) Burmistrz nie załatwił sprawy omawianego postępowania w terminie wskazanym w art. 35 KPA, jak i nie wskazał terminu załatwienia sprawy - zgodnie z art. 36 par. 1 KPA - gdyż nie wydał w tym okresie stosownego postanowienia administracyjnego. Powyższe okoliczności całkowicie potwierdzają poczyniony przez stronę zarzut skargi - iż w ciągu ostatnich 21 miesięcy w postępowaniu ma miejsce niczym nie usprawiedliwiona bezczynność organu I instancji, o której jest mowa w art. 37 § 1 pkt 1 KPA.
Jednocześnie skarżący zauważył, iż w czasie od 21 sierpnia 2023r. do dnia 8 kwietnia 2025r. - kiedy to organ I instancji powtórnie skierował do współdziałającego z nim Burmistrza M. projekt decyzji środowiskowej - z wnioskiem o jego uzgodnienie - w omawianym postępowaniu nie były podejmowane żadne czynności.
Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 3.500 zł, wskazała, że żądana suma stanowi zaledwie poniżej 10% maksymalnej - jaka mogła by zostać przez Sąd orzeczona w omawianej sprawie. Ponadto:
– będzie stosownym - to znaczy proporcjonalnym do wskazanych i uwiarygodnionych w skardze okresów przewlekłego prowadzenia postępowania i zaistniałej bezczynności w nim - zadośćuczynieniem dla Towarzystwa, które bezskutecznie oczekuje na ponowne wydanie decyzji l-instancyjnej, dotyczącej przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, użytkowanego już od szeregu lat w obszarze specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 "Dolina Środkowej W." (PLB 140004) - bez tego typu decyzji,
– nie przyczyni się do znaczącego wzbogacenia skarżącego,
– będzie dyscyplinować Burmistrza, co pozwala dać nadzieję, że organ ten zacznie prowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przepisem art. 12 § 1 KPA i z terminami przewidzianymi w jednostce redakcyjnej art. 35 KPA
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Na wstępie Burmistrz podniósł, iż nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność /przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Powyższe, zdaniem organu, winno skutkować odrzuceniem skargi. Dodatkowo zauważył, iż skarżący nie czekając na rozpatrzenie wniesionego ponaglenia do SKO skierował równocześnie skargę do Sądu na bezczynność organu, co należy uznać za niedopuszczalne.
Przedstawiając stanowisko w sprawie podniósł m.in., że na czas trwania niniejszego postępowania miała wpływ zawiłość sprawy, jej skomplikowany charakter w tym materia objęta wnioskiem dotychczas nie procedowana przez organ (tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W.) oraz ilość podmiotów uczestniczących w procesie wydania decyzji w tym przy wydawaniu opinii o środowiskowych uwarunkowaniach , a nadto ilość podmiotów na prawach strony (organizacji ekologicznych) w tym skarżąca, które składały na różnym etapie postępowania różne wnioski dowodowe, środki zaskarżenia, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania przez Burmistrza [...]. Dodatkowo w trakcie prowadzenia postępowania nastąpiła zmiana osoby reprezentującej organ Burmistrza Gminy K. w wyniku wyborów samorządowych w 2024 r., a co za tym idzie również kadry kierowniczej i pracowników odpowiedzialnych za merytoryczne prowadzenie przedmiotowej sprawy.
Dalej szczegółowo przedstawił stan faktyczny prowadzonego postępowania. Zauważył, iż powtórnie prowadzone postępowanie opiera się na przepisach z 2013 r. obecnie nie obowiązujących, ma skomplikowany charakter, skala przedsięwzięcia wymagała szczegółowej analizy oraz zapoznania się z obszernym materiałem dowodowym zebranym podczas prowadzonego postępowania w latach 2015 do chwili obecnej. Ponadto podczas prowadzonego postępowania wpływały niejednokrotnie uwagi organizacji ekologicznych, które wymagały ponownej analizy zebranego materiału dowodowego.
Końcowo Burmistrz wskazał, że dnia 30 czerwca 2025 r. została wydana decyzja znak: [...] z dnia 30 czerwca 2025 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W.w km 425+950".
Wobec powyższego, zdaniem organu, skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest bezzasadna, ponieważ organ podejmował czynności w sprawie niezwłocznie, z zachowaniem należytej staranności, a ewentualne wydłużenie terminu rozpatrzenia sprawy wynikało z jej skomplikowanego charakteru oraz konieczności współdziałania z innymi organami administracji publicznej, na które organ nie miał wpływu.
Postanowieniem z 7 lipca 2025r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego, postanowiło:
1. stwierdzić, że przewlekłość Burmistrza Gminy K. w prowadzeniu ww. postępowania;
2. stwierdzić, że przewlekłość Burmistrza Gminy K. w prowadzeniu ww. postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. stwierdzić bezczynność Burmistrza Gminy K. w prowadzeniu ww. sprawy;
4. stwierdzić, że bezczynność Burmistrza Gminy K. w prowadzeniu ww. postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
5. zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości i bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości i bezczynności w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z 5 czerwca 2025r. wymagane ponaglenie. Sąd zauważa, iż wniesienie ponaglenia wraz ze skargą (na co zwrócił uwagę Burmistrz w odpowiedzi na skargę) w istocie ogranicza możliwość jego rozpatrzenia, nie zmienia to jednak faktu, że skargę na bezczynność organu można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie przysługują stronie. O ile wniesienie ponaglenia ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, o tyle zajęcie stanowiska przez organ nadrzędny nie ma wpływu na badanie zaistnienia bezczynności przez sąd administracyjny. Należy bowiem podkreślić, że postanowienie wydane w następstwie rozpoznania ponaglenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Już samo wniesienie ponaglenia otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z 27.07.2023r. II OSK 1287/23).
Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie z tego powodu, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność/ przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy wydano decyzję, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16), czy też odrzucenie skargi. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63).
Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Towarzystwo [...] z siedzibą w W. zarzuca Burmistrzowi Gminy K. przewlekłości i bezczynność w prowadzeniu postępowania, co doprowadziło do braku wydania, po wyroku WSA z 15 marca 2017r. (VIII SA/Wa 778/16) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Tymczasowa przegroda piętrząca wodę na rzece W.w km 425+950".
W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać więc należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Stosownie do treści art. 35 k.p.a. go organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Z cytowanych regulacji wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – zasadniczo w terminie jednego miesiąca, względnie dwóch miesięcy.
Kwestią która nie budzi wątpliwości pozostaje, że akta sprawy wraz z odpisami orzeczeń sądów tj. wyrokiem WSA z 15.03.2017r. (VIII SA/Wa 778/16) oraz z wyrokiem NSA z 7 maja 2019r. (II OSK 1587/17) wpłynęły do Burmistrza w dniu 14 sierpnia 2019r. Postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Burmistrz wydał w dniach 28 maja 2021r., 20 lipca 2021r., 28 września 2021r., 22 listopada 2021r., 28 stycznia 2022r., 14 lutego 2022r., a więc po terminach wskazanych ww. art. 35 K.p.a. Decyzja Burmistrza wydana została dopiero w dniu 30 czerwca 2025 r., a więc po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (wpływ ww. skargi do UM w K. nastąpił w dniu 13.06.2025r.).
Z uwagi na fakt, że organ przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie zakończył postępowanie decyzją z 30 czerwca 2025 r., to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2966/17, publ. CBOSA).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał jednak na uwadze, że skargę w niniejszej sprawie złożono jednocześnie na "bezczynność" i "przewlekłość" Burmistrza, a jej wniesienie poprzedzone zostało ponagleniem. Wobec tego, obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności lub przewlekłości w rozpoznaniu sprawy.
W tym miejscu rozróżnić należy dwa wymienionej wyżej pojęcia. Stan bezczynności polega na niezałatwieniu sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57), co potwierdza definicja legalna wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że tak rozumiana bezczynność miała miejsce w niniejszej sprawie. W toku prowadzonego postępowanie niewątpliwie nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak i w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż Burmistrz postanowieniem z 19 grudnia 2022r. zawiesił niniejsze postępowanie, które następnie podjął postanowieniem z 18 sierpnia 2023r. Następnie skierował do inwestora pismo z 21 sierpnia 2023r., wnosząc o zajęcie stanowisko w sprawie w związku ze złożeniem wniosku dowodowego w sprawie. Kolejną czynnością Burmistrza w sprawie było zaś wystąpienie, w dniu 8 kwietnia 2025r., do Burmistrza M. o uzgodnienie projektu decyzji. Powyższe oznacza, że od dnia 21 sierpnia 2023r. do 8 kwietnia 2025r. Burmistrz Gminy K. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu ww. postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Z powyższych względów, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a., orzekł w punkcie 3 wyroku.
Przewlekłością pozostaje natomiast, w świetle art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stan, w którym postępowanie administracyjne toczy się dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W powyższym zakresie Sąd zauważa, że Burmistrz kilkukrotnie przedłużał termin rozpatrzenia sprawy, co oznacza, że organ prowadził niniejsze postepowanie w sposób przewlekły, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 2 wyroku, że Burmistrz Gminy K. w okresie od dnia 19 sierpnia 2019 r. do dnia 11 kwietnia 2022 r. oraz od dnia 21 października 2022 r. do dnia 19 grudnia 2022 r. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu ww. postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na krótki okres przewlekłości, skomplikowany charakter sprawy oraz liczne wnioski dowodowe kierowane do organu przez podmioty na prawach strony.
Co do wniosku zawartego w skardze dotyczącego przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości, to Sąd uznał to żądanie za nadmierne, gdyż skarżący nie wykazał realnej szkody, jaka poniósł w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Sąd podkreśla, że nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przewidziane w ww. przepisie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez skonkretyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek, a jeśli tak to w jakiej wysokości, leży wyłącznie w gestii sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu spraw. W przypadku grzywny, główną jej funkcją jest dyscyplinowanie organów. Grzywna nie służy jednak tylko zdyscyplinowaniu organu, ale ma także zapobiegać naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.
W okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł zdyscyplinuje organ do działania, zgodnie z przepisami prawa, w przyszłości, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w punkcie 4 wyroku.
Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 3.500 zł. Samo uwzględnienie skargi na bezczynność /przewlekłe prowadzenie postępowania nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. słowem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 435/21, publ. LEX nr 3337915). Ponadto skarżący w skardze nie powołał się na żadne skonkretyzowane i obiektywne okoliczności uzasadniające przyznanie sumy we wnioskowanej przez nią wysokości. Istotne jest również w tym zakresie, że organ rozpoznał sprawę, wydając decyzję, na skutek wniesionej skargi, która sama w sobie osiągnęła cel w postaci załatwienia sprawy, a tym samym zniwelowania stanu bezczynności.
Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 6 wyroku.