VIII SAB/Wa 60/22

VIII SAB/Wa 60/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Marek Wroczyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nierozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Ł. K. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 czerwca 2022 r. numer [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania odwołania Ł. K. opisanego w punkcie pierwszym wyroku; 4. oddala skargę w zakresie przyznania kwoty pieniężnej; 5. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco:
W dniu 11 lutego 2022 r. Ł. K. (dalej: skarżący, strona) złożył wniosek o ustalenie na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: U. K. oraz K. K.. 30 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ I instancji) poinformował skarżącego za pośrednictwem portalu PUE ZUS o przyznaniu mu świadczenia wychowawczego na powyższy okres w wysokości po 250 zł miesięcznie na każde z dzieci.
Decyzją z 1 czerwca 2022 r., znak: [...], powołując art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.), uchylił przyznane stronie decyzją z 30 maja 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci, z uwagi na ustalenie, że skarżący nie sprawuje nad nimi faktycznej opieki. Nadmienić w tym miejscu należy, że organ I instancji formalnie wydał 2 decyzje, odrębnie na każde z dzieci, jednak obie miały ten sam numer.
Od powyższej decyzji 3 czerwca 2022 r. strona złożyła odwołanie w formie elektronicznej przez portal PUE ZUS (formalnie również 2 odwołania), które nie zostało rozpatrzone w terminie miesiąca. Dlatego skarżący złożył do ZUS 3 ponaglenia: 11 lipca 2022 r., 26 lipca 2022 r. oraz 3 sierpnia 2022 r.
Następnie pismem z 31 sierpnia 2022 r. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ II instancji, organ odwoławczy) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji ZUS z 1 czerwca 2022 r., nr [...], uchylającej przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na córki na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
W związku z powyższym autor skargi wniósł o:
- zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia w niniejszej sprawie;
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł;
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podała, że organ odwoławczy naruszył w zasadzie wszystkie regulacje dotyczące czasu trwania postępowania: nie wydał rozstrzygnięcia
w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), nie zawiadomił skarżącego o wydłużeniu postępowania i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia zgodnie z art. 36 k.p.a., ani razu nie zareagował w prawidłowy sposób na aż trzykrotne ponaglenia i nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia ponagleń (art. 37 § 4 i § 6 k.p.a.). Takie zachowanie organu świadczy
o bezczynności mającej charakter rażący.
Skarżący wniósł o przyznanie sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości 12.000 zł, co stanowi mniej niż połowę możliwej do zasądzenia kwoty na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Nie jest więc sankcją nadmiernie dolegliwą dla organu. Z drugiej strony sankcja ta musi być na tyle istotna, by stanowiła odpowiednie zadośćuczynienie dla skarżącego, którego prawa jako strony postępowania zostały naruszone, ale również by była wystarczająco dyscyplinująca dla organu, którego sposób działania jest z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego nie do przyjęcia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł w pierwszej kolejności
o odrzucenie skargi, ponieważ ponaglenie na działanie Prezesa ZUS nie zostało wniesione do organu wyższego stopnia, tj. do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.
W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie organ II instancji wniósł
o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji,
a w pozostałej części o oddalenie skargi. W ocenie Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności mającej rażący charakter, bowiem decyzja
w przedmiotowej sprawie została wydana 14 września 2022 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z 1 czerwca 2022 r. Tym samym bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, pomimo niezałatwienia odwołania w terminie (do skarżącego były kierowane informacje o przebiegu postępowania, a rozpoznanie odwołania nastąpiło z nieznacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1) i pkt 8) p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach.
Środki dyscyplinujące, którymi Sąd dysponuje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa
w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy
w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku
o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wynika z przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie takie ponaglenia skarżący złożył aż 3 razy: 11 lipca 2022 r., 26 lipca 2022 r. oraz 3 sierpnia 2022 r., a więc warunek formalny złożenia skargi na bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie został spełniony. Poza tym należy stwierdzić, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20, publ. Lex nr 3174081).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga okoliczność, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie
w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1), a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie (pkt 2).
Sąd nie podziela stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że skarga powinna być odrzucona, bo organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa ZUS jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie ponaglenie na działanie Prezesa ZUS nie zostało wniesione do organu wyższego stopnia. Skarżący wnosił ponaglenia poprzez platformę PUE ZUS, tak samo jak odwołanie do Prezesa ZUS (zgodnie z pouczeniem). Ponaglenie jest podaniem
w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 443/20, publ. CBOSA). W takim razie zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne, a odrzucanie skargi z tego powodu stanowiłoby nadmierny formalizm (por. postanowienia NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 416/20 i z 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 468/20, publ. CBOSA, wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2202/20, publ. LEX nr 3173178).
Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty,
a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, publ. CBOSA).
Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 3 czerwca 2022 r., a więc zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Prezes ZUS nie wywiązał się jednak z powyższego terminu, nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Decyzja organu II instancji została wydana dopiero 14 września 2022 r., po złożeniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Z porównania dat wynika, że Prezes ZUS pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania od decyzji z 1 czerwca 2022 r. przez 2 miesiące i 11 dni.
Wobec powyższego Sąd uznał, że po stronie organu odwoławczego
w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność
w prowadzeniu postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji ZUS z 1 czerwca 2022 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie zakończył postępowanie odwoławcze decyzją z 14 września 2022 r., to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia
w sprawie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd w punkcie 3 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt
II OSK 2966/17, publ. CBOSA).
Przystępując do oceny, czy bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13,
w Lublinie z 11 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Lu 16/21, w Warszawie z 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 272/22, wszystkie publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie organ II instancji w odpowiedzi na skargę nie wskazał żadnych konkretnych przyczyn ponad dwumiesięcznej bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z 1 czerwca 2022 r., poza przytoczeniem konieczności analizy jednego z dowodów w sprawie – postanowienia Sądu Okręgowego w W. z 8 czerwca 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia sposobu i częstotliwości kontaktów ojca z dziećmi oraz miejsca zamieszkania dzieci – w trybie zabezpieczenia w sprawie o rozwód. W czasie rozpoznawania odwołania skarżący na skutek wnoszenia ponagleń był informowany przez pracowników ZUS z Centrum Obsługi Telefonicznej o przekazaniu jego interwencji do Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (15 lipca 2022 r., 3 sierpnia 2022 r.) oraz
o pozostawaniu odwołania w trakcie rozpatrzenia (28 lipca 2022 r.). Wprawdzie komunikacja organu ze stroną nie spełniała wymogów z art. 36 § 1 k.p.a., jednak nie można zakwalifikować takiego działania jako wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która była skutkiem oczywistego lekceważenia terminów rozpoznania odwołania. Okoliczności te w powiązaniu ze stosunkowo nieznacznym przekroczeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a. pozwalają na uznanie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 2 wyroku.
Sąd nie uznał wniosku strony o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 12.000 zł. Samo uwzględnienie skargi na bezczynność nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. słowem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną.
Zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 435/21, publ. LEX nr 3337915). Ponadto strona we wniosku nie powołała się na żadne skonkretyzowane i obiektywne okoliczności uzasadniające przyznanie sumy we wnioskowanej przez nią wysokości. Istotne jest również w tym zakresie, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie na skutek wniesionej skargi, która sama w sobie osiągnęła cel w postaci załatwienia sprawy,
a tym samym zniwelowania stanu bezczynności.
Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania stronie od Prezesa ZUS wnioskowanej sumy pieniężnej, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) uiszczonej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).