VIII SAB/Wa 41/25

VIII SAB/Wa 41/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13, art. 16 ust. 2 , art. 3 ust 1, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy w [...]do rozpoznania wniosku skarżącego T. P. z dnia23 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy w [...]na rzecz skarżącego T.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 stycznia 2025 r. T. P. (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: organ, Burmistrz)
o udzielenie informacji publicznej o następującej treści:
1. Czy od rozpoczęcia obecnej kadencji burmistrza były dokonywane podwyżki wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta i Gminy [...], jeżeli tak, to jakich stanowisk dotyczyły te podwyżki i jaka była wysokość podwyżek dla poszczególnych stanowisk ?
2. Czy od rozpoczęcia obecnej kadencji burmistrza były dokonywane podwyżki wynagrodzeń dla kierowników poszczególnych referatów Urzędu Miasta i Gminy
[...]: Referatu Organizacyjnego, Referatu Spraw Obywatelskich, Referatu Finansowego, Referatu Infrastruktury, Środowiska
i Rolnictwa, Referatu Oświaty, Kultury, Zdrowia, Sportu i Rekreacji, Urzędu Stanu Cywilnego, jeżeli tak to których i w jakiej wysokości ?
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 6 lutego 2025 r. organ wezwał skarżącego w trybie art. 64 ustawy z 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.
Pismem z 28 marca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza. W skutek bezczynności organu zarzucił naruszenie art. 3 ust 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 poz. 902 dalej: u.d.i.p.).
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania jego wniosku z 23 stycznia 2025 r. oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Uzasadniając skarżący przedstawił stan sprawy, podnosząc, iż wezwanie Burmistrza do podpisania wniosku było nieuprawnione, bowiem postępowanie
w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wyjaśniał, że w toku postepowania uznał, iż w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej i wydania decyzji administracyjnej dlatego tez wezwał skarżącego do podpisania wniosku. Organ wskazał, że z uwagi na niepodpisanie przez skarżącego wniosku 8 kwietnia 2025 r. pozostawił go bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. póz. 137, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz.935 dalej p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która określa zasady i tryb jej udostępniania - art. 1 - 2 u.d.i.p.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych.
W ocenie Sądu kwestia podmiotowa złożonego wniosku nie budziła wątpliwości, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
a w szczególności organy władzy publicznej.
Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art.
4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych oraz o sposobach przyjmowania załatwiania spraw. W świetle zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega także treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.
Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną.
W ramach gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie
i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 41/18).
W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu objęte wnioskiem skarżącego informacje dotyczące podwyżek wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta i Gminy
[...]oraz kierowników wymienionych referatów stanowią informację publiczną. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).
Jednakże uznanie, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia
i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Obowiązkiem organu jest bowiem udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej podmiot obowiązany pozostaje zatem w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, bądź w terminie 2 miesięcy w sytuacji opisanej w ust. 2 tego artykułu 13. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku
z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Podmiot obowiązany jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ nie udzielił skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 23 stycznia 2025 r. Wezwał natomiast skarżącego w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do własnoręcznego podpisania złożonego wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosek skarżącego z 23 stycznia 2025 r. według twierdzeń organu został pozostawiony bez rozpoznania.
W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady nie toczy się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a., a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie. Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy
i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie.
Ustalenie przez organ, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych
w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (por. wyrok WSA w Warszawie
z 25 kwietnia 2024 r. sygn.. akt II SAB/Wa 526/24).
Zatem jeżeli w ocenie organu zaistniała podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej to wezwanie organu do nadesłania podpisanego wniosku było uzasadnione.
Jednakże Sąd zauważa, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
W niniejszej sprawie w nadesłanych wraz odpowiedzią na skargę aktach nie znajduje się żadna informacja potwierdzająca pozostawienie wniosku z 23 stycznia 2025 r. bez rozpoznania. Nie wiadomo w jakiej formie oraz w jaki sposób organ dokonał tej czynności. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, tym niemniej przyjąć należy, iż powinna ona być dokonana w taki sposób, który dotrze do adresata, jest jasny i precyzyjny. O dokonaniu tej czynności 8 kwietnia 2025 r. Burmistrz poinformował w odpowiedzi na skargę, nie określając jednak sposobu i formy jej dokonania. Nie jest również wiadome czy skarżący został o tym poinformowany. Twierdzenia organu
o pozostawieniu wniosku skarżącego be rozpoznania pozostają gołosłowne, nie są poparte żadnymi dowodami. Zatem w chwili obecnej wniosek skarżącego z 23 stycznia 2025 r. pozostaje nierozpoznany.
W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej
i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza więc o rażącym charakterze bezczynności.
W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak
w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 3 sentencji wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.