II SAB/Wa 8/23

II SAB/Wa 8/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 852
art. 4 pkt 10
Ustawa z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. z siedzibą w H. Z. na bezczynność [...] Rolno-Spożywczego Rynku Hurtowego S. A. z siedzibą w B. w przedmiocie rozpoznania punktu 2 lit. b wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 listopada 2023 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] Rolno-Spożywczego Rynku Hurtowego S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Organ") w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".
We wniosku Skarżąca zwróciła się o:
- udostępnienie treści dokumentów będących wewnętrznymi przepisami, obowiązującymi w [...] Rolno-Spożywczym Rynku Hurtowym S.A., a dotyczącymi sposobu prowadzenia postępowań przetargowych, procedur i sposobów oceny ofert, oraz wyboru najkorzystniejszej oferty,
- przesłanie niemodyfikowanych kopii wszystkich ofert wraz z załącznikami złożonych w postępowaniu z dnia [...] maja 2022 r. na "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej posadowionej na budynku GH".
- przesłanie całej korespondencji między oferentami a zamawiającym w ww. postępowaniach, powstałą do dnia udostępnienia dokumentów,
- przesłanie protokołów z posiedzeń komisji wraz z załącznikami,
- przesłanie pełniej korespondencji z podmiotami i osobami zewnętrznymi prowadzonej w ww. sprawach.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., Organ przekazał Spółce część wnioskowanych dokumentów, z wyłączeniem dokumentacji, która - jego zdaniem - nie stanowiła informacji publicznej bądź stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa.
Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Organ, działając na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", a także art. 16, art. 17 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji w zakresie Koncepcji Systemu Fotowoltaicznego [...], zawartej w ofercie spółki [...] złożonej w postępowaniu przetargowym na "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej na budynku GH, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego obiektów, na terenie spółki [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A. w [...]".
Z uwagi na fakt, że w ww. odpowiedzi Organ nie wskazał, które z nieprzekazanych dokumentów nie stanowią informacji publicznej, a które z kolei stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, pismem z dnia [...] września 2022 r. Skarżąca wezwała Organ do przekazania pozostałej części dokumentacji przetargowej wraz z kopią korespondencji z oferentami. Jednocześnie Skarżąca wniosła o przekazanie:
a) dokumentów oraz podstawy prawnej uzasadniającej nieprzekazanie kart katalogowych oraz certyfikatów i dokumentacji podzespołów potwierdzającej ich parametry wymagane przez SIWZ (dalej: "Brakująca Dokumentacja Techniczna"), oferowanych przez oferenta [...]w tym w szczególności modułów fotowoltaicznych - [...] oraz dokumentów wskazujących na objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa nieprzekazanych przez Organ informacji,
b) podstawy faktycznej i prawnej nieprzekazania informacji, o których mowa w pkt 3 i 5 pisma z dnia [...] sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] września 2022 r., Organ wskazał, że przekazanie wnioskowanej dokumentacji byłoby nieuprawnione, gdyż dokumentacja ta nie stanowi informacji publicznej, bądź stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i jako taka podlega ochronie na gruncie odrębnych przepisów.
Pismem z dnia [...] października 2022 r. Skarżąca wniosła dodatkowo o przekazanie informacji publicznej w postaci opinii technicznej zleconej w dniu [...] lipca 2022 r. Firmie [...], wraz z treścią zlecenia oraz wszelkimi załącznikami. W ocenie Skarżącej niezrozumiałe są twierdzenia Organu, jakoby dokumentacja techniczna miała być objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, skoro dokumentacja techniczna podzespołów wchodzących w skład zamówienia jest dostępna na stronie internetowej producenta i wynika z niej w sposób niezbity, że zaproponowane przez wykonawcę [...] komponenty nie spełniały wymagań SIWZ w postępowaniu przetargowym.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2022 r., Organ stwierdził, że dane techniczne modułów zaproponowanych przez Spółkę [...]. zostały zawarte w dokumentacji ofertowej złożonej przez oferenta i wbrew zarzutom Skarżącej z przedłożonej Organowi dokumentacji wynika, iż moduły [...] spełniają wszelkie wymogi SWIZ. Jest to inna dokumentacja niż widniejąca na stronie internetowej, na którą powołuje się Skarżąca.
Pismem z [...] listopada 2022 r., Skarżąca wezwała ostatecznie Organ do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie:
- kopii całej oferty firmy [...] wraz z pełną korespondencją mailową z oferentami lub przesłania informacji o zastrzeżeniu części oferty jako tajemnicy przedsiębiorstwa,
- opinii technicznej zleconej w dniu [...] lipca 2022 r. firmie [...], wraz z treścią zlecenia oraz wszystkimi załącznikami.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2022 r., Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wniosek Spółki z dnia [...] października 2022 r. oraz wniosek z dnia [...] sierpnia 2022 r. stały się przedmiotem wymienionej na wstępie skargi na bezczynność [...] Rolno-Spożywczego Rynku Hurtowego S.A. z siedzibą w [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 stycznia 2023 r. skarga została rozdzielona do odrębnego rozpoznania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2022r.
Skarżąca, w tak zakreślonej sprawie, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania; stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie go do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 lit. b przedmiotowego wniosku z dnia [...] października 2022 r., tj. opinii technicznej zleconej w dniu [...] lipca 2022 r. firmie [...], wraz z treścią zlecenia oraz wszelkimi załącznikami.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że Organ jest jednym z podmiotów wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest on bowiem spółką akcyjną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Z informacji dostępnych na stronie internetowej Organu wynika, że aktualnie Skarb Państwa posiada 71,83% akcji Organu. Z kolei wnioskowane informacje mieszczą się w definicji informacji publicznej.
Nadto Skarżąca podniosła, że Organ w zakresie oferty kontrahenta [...]., którego oferta została wybrana, udostępnił informacje wrażliwe zawarte w ofercie (łącznie z kalkulacją ceny w rozbiciu na wszystkie składniki, które to dane mogłyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa), a nie udostępnił między innymi dokumentacji technicznej modułów fotowoltaicznych stanowiących istotną składową oferty. W ocenie Skarżącej, bez uzyskania dostępu do przedmiotowej informacji technicznej nie sposób ustalić, czy Organ rozdysponował środki publiczne w sposób właściwy, a zastosowane rozwiązania nie zagrażają życiu i zdrowiu (z uwagi na nieposiadanie przez moduły fotowoltaiczne odpowiednich parametrów technicznych i wymaganych certyfikatów).
Zdaniem Skarżącej Organ powinien był udostępnić Skarżącej wszystkie wnioskowane przez nią dokumenty. Skoro przekazał tylko część z nich i jednocześnie nie wydał decyzji odmownej w zakresie dostępu do informacji publicznej, przy zachowaniu wymogów formalnych wynikających z art. 107 k.p.a., to należy przyjąć, że skarga na bezczynność Organu jest adekwatnym środkiem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, tj.:
- pisma [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami na okoliczność, że Organ udzielił Skarżącej informacji publicznej,
- wyciągu z Oferty na: "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej o mocy minimum 850 kWp na okoliczność, że oferta Skarżącej podlegała ochronie przez ujawnieniem jej osobom trzecim,
- notatki J. W. z dnia [...] sierpnia 2022 r. na okoliczność, że spółka [...]. podjęła działania w celu utrzymania w poufności koncepcji stanowiącej jej tajemnicę przedsiębiorstwa, a zawartej w ofercie z dnia [...] maja 2022r.
W uzasadnieniu Organ stwierdził, iż nie kwestionuje ani stanu faktycznego opisanego w skardze w zakresie obiegu korespondencji pomiędzy stronami, ani stanowiska, że podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł przy tym, iż udostępnił Skarżącej treść oferty złożonej w postępowaniu przetargowym przez jedynego konkurenta Skarżącej - spółkę [...]. Oferta ta została uszczuplona o strony zawierające "Koncepcję Systemu Fotowoltaicznego [...] dla [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A." (dalej: "Koncepcja"), który to dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa spółki [...] i jest objęty prawami autorskimi tej Spółki.
Odnosząc się do opinii technicznej sporządzonej przez [...], tj. wewnętrznej opinii eksperta w zakresie wymogów przeciwpożarowych paneli fotowoltaicznych, Organ wyjaśnił, iż zależało mu na przejrzystości postępowania i na udostępnieniu takiego zakresu informacji, który ujawni uczestnikowi przetargu jaką ofertę złożył inny uczestnik i dlaczego taka oferta ostatecznie została wybrana w przetargu - przy jednoczesnym zachowaniu tajemnicy przedsiębiorstwa drugiego oferenta i nie narażaniu się na zarzut jej bezprawnego ujawnienia.
Organ podkreślił przy tym, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej musi mieć na uwadze z jednej strony interes publiczny i prawo do informacji publicznej, ale z drugiej strony także uprawniony interes podmiotu, którego dane mają być udostępnione. Ponadto powołana opinia została wykonana na zlecenie Organu i stanowi jej wewnętrzny dokument, do którego prawa autorskie posiada w dodatku podmiot trzeci. Ujawnienie tej opinii stanowiłoby po pierwsze - naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A., a po drugie naruszenie praw autorskich autora opinii, który nie udzielił Organowi licencji na rozpowszechnianie utworu.
Prezentując powyższe stanowisko Organ powołał się na utrwaloną już linię orzeczniczą wskazującą, iż nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. dokumenty wewnętrzne organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z jego treścią sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności.
W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Stosownie zatem do z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. Zatem zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1689 ze zm.), dalej: "u.o.k.k.", należy rozumieć w ten sposób, że wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa (lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. Gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą wyłącznie podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczyłoby to możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. Wystarczyłoby bowiem, aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot. Wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie, byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p.
Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się natomiast do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 104/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 31/21, publ. CBOSA).
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zaś druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma. Jeżeli zatem adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 19/19, publ. CBOSA).
W ocenie Sądu [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem - jak wynika z danych zawartych w jego BIP - 71,83 § akcji Spółki należy do Skarbu Państwa. Skarb Państwa posiada zatem w tym podmiocie pozycję dominującą w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy podkreślić również należy, iż choć u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który zawiera definicję "dokumentu urzędowego". Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym to dokumenty, które: 1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; 2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; 3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; 4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15; publ. CBOSA).
Powyższe poglądy judykatury korespondują ze stanowiskiem prezentowanym w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 19 i 23).
Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (https://trybunal.gov.pl) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (organu) stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. I jakkolwiek założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, publ. LEX nr 1770329), to jednak cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej.
W orzecznictwie tym wielokrotnie również zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (por. też wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21,publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2022 r. w zaskarżonym zakresie (pkt 2 lit. b) była opinia techniczna, zlecona w dniu [...] lipca 2022 r. przedsiębiorcy [...], wraz z treścią zlecenia oraz wraz z załącznikami.
Po zapoznaniu się z treścią wskazanej opinii zatytułowanej: "Opinia Techniczna dotycząca modułów PV" autorstwa mgr. inż. J. R., sporządzonej w sierpniu 2022 r., Sąd stwierdza, że jak wynika z treści tego dokumentu, przedmiotem opracowania była instalacja fotowoltaiczna, której instalacja była planowana na [...] [...] przy ul. [...] w [...].
Celem zaś tego opracowania było:
- zapewnienie zamawiającemu informacji na temat wymogów prawa dotyczących rozprzestrzeniania się ognia przez instalację PV,
- porównanie proponowanych przez producentów rozwiązań na podstawie przekazanych przez zamawiającego dokumentów,
- wskazanie rekomendacji w celi podjęcia decyzji o wyborze bardziej bezpiecznego - z punktu widzenia potencjalnego rozwoju pożaru - rozwiązania.
Biorąc zatem pod uwagę wskazany przedmiot i cele spornego opracowania nie ulega wątpliwości, iż dokument ten spełnia kryteria dokumentu wewnętrznego. Przedmiotowa opinia miała bowiem na celu zgromadzenie informacji stanowiących bazę do podejmowania decyzji przez Organ, nie miała jednakże dla Organu charakteru wiążącego.
W tej sytuacji za trafne należy uznać stanowisko Organu, zawarte w piśmie z dnia [...] października 2022 r., iż żądana opinia techniczna nie stanowi informacji publicznej, a zatem Organ nie ma obowiązku jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. Należy zgodzić się z Organem, iż przedmiotowa Opinia techniczna wykonana na jego zlecenie stanowi dokument wewnętrzny, do którego prawa autorskie posiada podmiot trzeci. Skoro zatem sporna Opinia techniczna ma charakter dokumentu wewnętrznego w rozumieniu u.d.i.p., to również taki charakter ma, zdaniem Sądu, treść zlecenia wykonania tejże opinii i wszystkie dołączone do niej załączniki.
Podsumowując stwierdzić należy, że skarga nie podlegała uwzględnieniu, bowiem w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpoznaniu wniosku z [...] października 2022 r.
Końcowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd nie uwzględnił wniosku Organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w odpowiedzi na skargę. Zważył bowiem, że objęte wnioskiem dokumenty stanowią część akt postępowania stanowiących podstawę orzekania zgodnie z art. 133 p.p.s.a., tym samym nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie, warunkujące przeprowadzenie złożonego wniosku dowodowego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.