VIII SAB/Wa 38/22

VIII SAB/Wa 38/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 91
art. 13 ust.1
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. G. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania 1) stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. numer [...]; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania od decyzji wskazanej w punkcie pierwszym wyroku; 4) oddala skargę w zakresie przyznania od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. G. sumy pieniężnej; 5) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. G. (dalej: skarżąca, strona) – małoletnia, działająca przez przedstawiciela ustawowego - ojca S. G. oraz profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 25 lipca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu, organ II instancji, organ odwoławczy) postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z 2 kwietnia 2021 r., znak: [...], o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco:
Strona 19 marca 2021 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z 2 kwietnia 2021 r. Nr [...] Wojewoda odmówił małoletniej udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Od tej decyzji złożono odwołanie do Szefa Urzędu za pośrednictwem organu I instancji, które zostało przekazane organowi odwoławczemu 14 maja 2021 r. Następnie 1 kwietnia 2022 r. wniesiono ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś 26 lipca 2022 r. do Szefa Urzędu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1, art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1) ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie organu odwoławczego do załatwienia sprawy, wyznaczając mu na tę czynność termin 7 dni;
3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł.;
4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że od dnia złożenia wniosku
w niniejszej sprawie upłynęło 14 miesięcy. Zachowanie organu odwoławczego świadczy o rażącej bezczynności, co narusza ww. przepisy postępowania. Pomimo upływu czasu, pełnomocnikowi nie doręczono żadnego pisma wskazującego na podjęcie przez organ odwoławczy jakiejkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie zareagował także w żaden sposób na złożone w sprawie ponaglenie. Szef Urzędu nie podjął rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym dla załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym, ani nie wypełnił obowiązku określonego
w art. 36 § 1 k.p.a. Narusza to jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i brak jest przesłanek ekskulpujących organ od trwania w bezczynności.
Wnosząc o przyznanie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł strona podkreśliła, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ odwoławczy lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie, zaś przedstawiciel ustawowy małoletniej musi ponosić koszty w celu bieżącego regulowania jej statusu pobytowego.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o:
1) stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2) oddalenie wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Szef Urzędu wskazał, że zgodnie z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650, dalej: u.c.) w brzmieniu obowiązującym do 28 stycznia 2022 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej: ustawa nowelizująca), postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, obowiązującej od 29 stycznia 2022 r., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Zdaniem organu odwoławczego na szczególną uwagę w przedmiotowej sprawie zasługuje treść art. 13 ust. 3 ww. ustawy nowelizującej, zgodnie z którym jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia
w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Szef Urzędu dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 210 ust. 3 i 4 u.c. w brzmieniu aktualnie obowiązującym postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Z regulacji tej wynika, że na mocy wyraźnej woli ustawodawcy w postępowaniach odwoławczych w sprawach, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, które nie zostały jeszcze zakończone
i w których termin rozpoznania odwołania rozpoczął swój bieg najpóźniej do 28 stycznia 2022 r., termin ten rozpoczął swój bieg od nowa.
Skutkiem powyższej regulacji, stanowiącej w odniesieniu do długości terminu postępowania lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej, zachodzi konieczność ponownego obliczenia ustawowego terminu zakończenia postępowania zainicjowanego złożonym środkiem zaskarżenia. Ustawodawca przewidział, że postępowanie odwoławcze będzie trwało 90 dni i na mocy art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej w każdej niezakończonej sprawie termin ten należy liczyć od nowa, tj. od 29 stycznia 2022 r.
Wobec powyższego, mając na uwadze datę przekazania przez organ I instancji odwołania, które miało miejsce przed dniem 29 stycznia 2022 r., w niniejszej sprawie ustawowy termin rozpatrzenia przedmiotowego środka zaskarżenia upływał 28 kwietnia 2022 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie okazało się niemożliwe, z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Od wielu lat organ boryka się z trudnościami, które wynikają z gwałtownego wzrostu liczby spraw wpływających do realizacji z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Poczynając od 2017 r. do 2021 r. liczba samych odwołań, zażaleń i ponagleń wzrosła sześciokrotnie i aktualnie wynosi ponad 40.000 podań. Natomiast od 2018 r. liczba wydanych rozstrzygnięć do 2021 r. wzrosła dziesięciokrotnie i wynosi 42.666.
Szef Urzędu dodatkowo dodał, że jest również organem rozpatrującym
w I instancji wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, zajmującym się przyznawaniem pomocy socjalnej dla osób ubiegających się o tę ochronę oraz jest organem administrującym Krajowy Zbiór Rejestrów, ewidencji oraz wykazu w sprawach cudzoziemców. W zakresie kompetencji organu jest również obsługa wykazu cudzoziemców, których pobyt w Polsce jest niepożądany, oraz prowadzenie konsultacji wizowych. Z tego też powodu Szef Urzędu ma ograniczone możliwości dokonania przesunięć kadrowych w ramach własnej struktury.
Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na indywidulany charakter postępowań administracyjnych, nie jest możliwe stosowanie przez organy automatyzmu
i podejmowanie wyłącznie rutynowych, tożsamych czynności z całkowitym pominięciem okoliczności konkretnej sprawy. Ponadto postępowania w sprawach udzielenia zezwoleń pobytowych oraz w sprawach zobowiązania do powrotu są postępowaniami skomplikowanymi, wymagającymi od organów dokładnego zbadania spełnienia przez stronę szeregu przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia, zasadność zobowiązania jej do powrotu, czy też udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany, co zaś niewątpliwie wymusza wydłużenie czasu jego trwania.
Nie bez znaczenia dla oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości mają wprowadzone na początku drugiego kwartału 2020 r. restrykcje spowodowane pandemią wywołaną przez wirus SARS-CoV-2 i związane z tym ograniczenia
w funkcjonowaniu społeczeństwa, także w zakresie charakteru i sposobu wykonywania pracy.
W związku z powyższym nie można uznać, że postępowanie było prowadzone
z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ilość postępowań, którymi zajmuje się organ odwoławczy przewyższa realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw. Powyższa okoliczność miała charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań czy złej woli organu odwoławczego.
Odnośnie do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa, nie ma przesłanek do zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Ponadto Szef Urzędu stwierdził, że uzasadnienie wniosku nie zawiera nawiązania do jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych mających uzasadnić żądanie orzeczenia wobec organu określonych sankcji we wskazanej wysokości.
W piśmie z 14 listopada 2022 r. organ odwoławczy poinformował, że Szef Urzędu decyzją z 10 listopada 2022 r. Nr [...] rozpoznał odwołanie strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym zakończył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie (k. 28-35 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1) i pkt 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach.
Środki dyscyplinujące, którymi Sąd dysponuje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa
w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy
w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku
o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W orzecznictwie podkreśla się (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 194/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych
w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, Dz.U.UE.C.2007.303.1, dalej: Karta). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państwa członkowskiego jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, publ. CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20, publ. Lex nr 3174081).
W przedmiotowej sprawie wymóg wniesienia ponaglenia został przez skarżącą dopełniony 1 kwietnia 2022 r. Strona wniosła następnie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Szefa Urzędu, wnosząc jednocześnie o ustalenie, że dopuścił się on bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody z 2 kwietnia 2021 r.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, a mianowicie chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór
o legalność niewydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Na zasadzie analogii pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16 oraz z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14, oba publ. CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania (co w istocie w skardze uczynił pełnomocnik skarżącej) nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe
w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16;
z 21 września 2018 r., sygn. akt I OSK 16/17; z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1290/19, wszystkie publ. CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1029/15, publ CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15,
z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, publ. OSP 2017, nr 7-8, poz. 69).
Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności, które nie są niezbędne, następują
w dużym odstępie czasu, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty,
a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, publ. CBOSA).
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazywał na zastosowanie
w niniejszej sprawie art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia
w życie niniejszej ustawy, biegną od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Stosownie do art. 210 ust. 3 i ust. 4 u.c. w brzmieniu aktualnie obowiązującym (od 29 stycznia 2022 r.) postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni, a jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa powyższy termin biegnie od dnia uzupełnienia braków.
Z powyższych przepisów wynika, że w postępowaniach odwoławczych
w sprawach, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, które nie zostały jeszcze zakończone i w których termin rozpoznania odwołania rozpoczął swój bieg najpóźniej do 28 stycznia 2022 r., termin ten biegnie od nowa. Skutkiem tej regulacji zachodzi konieczność ponownego obliczenia ustawowego terminu zakończenia postępowania, zainicjowanego złożonym środkiem zaskarżenia. Organ odwoławczy wskazał, że nowa regulacja stanowi w odniesieniu do długości terminu postępowania lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej. Ustawodawca przewidział, że postępowanie odwoławcze będzie trwało 90 dni i na mocy art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej w każdej niezakończonej sprawie termin ten należy liczyć od nowa, poczynając od 29 stycznia 2022 r.
Zdaniem Sądu powyższa regulacja nie odnosi się jednak do bezczynności (podobnie jak i do przewlekłości) powstałej wcześniej, tj. nie znosi możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji nie znosi zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. instrumentów dedykowanych dla zwalczania bezczynności i przewlekłości.
Wobec powyższego Sąd uznał, że po stronie organu odwoławczego
w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność
w prowadzeniu postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody z 2 kwietnia 2021 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postępowanie zainicjowane odwołaniem strony trwało bowiem od dnia jego przekazania przez organ I instancji, tj. od 14 maja 2021 r., do daty wydania decyzji ostatecznej, tj. 10 listopada 2022 r., co miało miejsce już po złożeniu przez stronę skargi w przedmiotowej sprawie. Zatem postępowanie odwoławcze przed Szefem Urzędu trwało prawie 18 miesięcy, a według art. 210 u.c. w brzmieniu z daty składania tegoż odwołania organ powinien je rozpoznać w terminie 2 miesięcy.
Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie zakończył postępowanie odwoławcze decyzją z 10 listopada 2022 r., to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd w punkcie 3 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt
II OSK 2966/17, publ. CBOSA).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie podejmował żadnej czynności po wniesieniu odwołania 14 maja 2021 r. nawet wówczas, gdy
1 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ odwoławczy uaktywnił się dopiero po złożeniu skargi do Sądu (26 lipca 2022 r.), kiedy pismem z 9 sierpnia 2022 r. zobowiązał pełnomocnika strony do złożenia w terminie 21 dni wymaganych dokumentów oraz w trybie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował po raz pierwszy o przedłużeniu terminu do rozpoznania odwołania do 15 października 2022 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia oraz analizy materiału dowodowego.
Szef Urzędu, podając przyczyny niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy, wskazał na problemy kadrowe (brak odpowiedniego wzrostu zatrudnienia)
w połączeniu z dużą ilością spraw i tendencją wzrostową oraz reorganizacją pracy
i ograniczenia związane z panującą pandemią.
Zdaniem Sądu argumentacja przytoczona przez organ w odpowiedzi na skargę nie może stanowić usprawiedliwienia w zakresie przedłużającego się oczekiwania przez stronę na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Poza tym z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana
z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., sygn. akt
I SAB/Wa 619/17, publ. CBOSA).
Sąd zauważa, że problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Postępowanie organu II instancji pozostaje również w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego
w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Przystępując do oceny, czy bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13,
w Lublinie z 11 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Lu 16/21, w Warszawie z 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 272/22, wszystkie publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie Szef Urzędu pierwsze czynności w postępowaniu odwoławczym podjął dopiero po upływie ponad 14 miesięcy od wpływu odwołania
i ponad 4 miesiące po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Ostatecznie dopiero wpływ skargi do Sądu uruchomił czynności organu odwoławczego zmierzające do rozpoznania odwołania strony. Zatem, w ocenie Sądu, przekroczenie przez organ II instancji terminu rozpoznania odwołania w przedmiotowej sprawie jest znaczne i niezaprzeczalne, a więc nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Argumentacja organu, skupiająca się na brakach kadrowych i znacznej ilości rozpatrywanych spraw, a także epidemii COVID-19 nie może stanowić wytłumaczenia dla tak oczywistego naruszenia terminów ustawowych i niewypełnienia obowiązku z art. 36 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku).
Sąd nie uznał wniosku strony o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł. Samo uwzględnienie skargi na bezczynność nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. słowem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Zatem Sąd orzekający
w niniejszej sprawie uznał, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek
o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2022 r., sygn. akt
I SAB/Wa 435/21, publ. LEX nr 3337915). Ponadto strona we wniosku nie powołała się na żadne skonkretyzowane i obiektywne okoliczności uzasadniające przyznanie sumy we wnioskowanej przez nią wysokości. Istotne jest również w tym zakresie, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie na skutek wniesionej skargi, która sama w sobie osiągnęła cel w postaci załatwienia sprawy, a tym samym zniwelowania stanu bezczynności.
Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania stronie od Szefa Urzędu wnioskowanej sumy pieniężnej, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się następujące pozycje: wpis od skargi (100 zł) określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) uiszczonej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).