IV SAB/PO 96/23

IV SAB/Po 96/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 1 oraz par. 3, art. 3 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 67a ust. 1, 3, art. 67c ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą G. w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. w zakresie udostępnienia informacji publicznej z danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego w toku prowadzonej procedury planistycznej, za pośrednictwem usług przeglądania (WMS) i pobierania (WFS), zgodnie z jej wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2023 r.
W skardze zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", polegające na braku udostępnienia informacji publicznej w sposób nakazany prawem.
Wnosząca skargę podała, że wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego w toku prowadzonej procedury planistycznej, za pośrednictwem usług przeglądania (WMS) i pobierania (WFS). W odpowiedzi otrzymała informację, że organ prowadzi obecnie procedurę planistyczną, a dokumentacja z dnia związana jest prowadzona w postaci papierowej, wobec czego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w formie wskazanej we wniosku, jednak może ją udostępnić w postaci skanów dokumentów. Zdaniem Skarżącej jednak nie jest to sposób udostępniania informacji publicznej z danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego w toku prowadzonej procedury planistycznej, o który wnosiła i który został określony obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 67c ust 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca:
1) wniosła o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego w toku prowadzonej procedury planistycznej, za pośrednictwem usług przeglądania (WMS) i pobierania (WFS);
2) wskazała, że informacje, o których udostępnienie wnosi, dotyczą następujących trzech wymaganych obiektów przestrzennych:
I. aktu planowania przestrzennego, obejmującego:
a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego akt planowania przestrzennego,
b) tytuł aktu planowania przestrzennego,
c) typ aktu planowania przestrzennego,
d) poziom aktu planowania przestrzennego w hierarchii terytorialnej,
e) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,
f) informację o statusie aktu planowania przestrzennego,
g) informację o zmianach aktu planowania przestrzennego,
h) informację o mapach podkładowych użytych do sporządzenia aktu planowania przestrzennego,
i) określenie granic obszaru objętego ustaleniami aktu planowania przestrzennego,
j) informację o rysunkach aktu planowania przestrzennego,
k) informację o dokumentach powiązanych z aktem planowania przestrzennego, w szczególności inicjujących i przyjmujących akt, rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków dotyczących aktu.
II. rysunku aktu planowania przestrzennego, obejmującego:
a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego rysunek aktu planowania przestrzennego,
b) tytuł rysunku aktu planowania przestrzennego,
c) łącze (adres URL), pod którym dostępny jest rysunek aktu planowania przestrzennego,
d) łącze (adres URL), pod którym dostępna jest legenda rysunku aktu planowania przestrzennego,
e) informację o układzie odniesienia przestrzennego rysunku aktu planowania przestrzennego.
f) informację o rozdzielczości przestrzennej rysunku aktu planowania przestrzennego,
g) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,
III. dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego, obejmującego:
a) tytuł dokumentu,
b) dane identyfikacyjne dokumentu,
c) datę utworzenia, publikacji lub zmiany dokumentu,
d) datę wejścia w życie i datę uchylenia dokumentu,
e) informację o organie wydającym dokument,
f) informację o dzienniku urzędowym, w którym opublikowano dokument,
g) łącze (adres URL), pod którym dostępny jest tekst dokumentu
- zgodnie z zakresem informacyjnym i strukturą określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego
3) wniosła o stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy J. dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy oraz których udostępnianie jest nakazane prawem zgodnie z następującymi przepisami: art. 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 9 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214 ze zm.), dalej jako: "u.i.i.p.";
4) wniosła o stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5) wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;
6) wniosła o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", tj. kwoty [...]zł.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.
W piśmie procesowym z 6 czerwca 2023 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.").
Z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych. Należy wyjaśnić, że choć wnosząca skargę wystąpiła do organu o udostępnienie zbioru danych przestrzennych w trybie u.d.i.p., to nie wpływa to w żaden sposób na aktualność dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w innych sprawach z udziałem wnoszącej skargę, potwierdzonej również przez NSA w postanowieniach o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22 i II OSK 2711/22 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") i adekwatność przyjętej tam oceny prawnej.
W szczególności należy zaznaczyć, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zasady dotyczące dostępu do zbioru danych przestrzennych zostały natomiast określone w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214 ze zm., dalej jako: "u.i.i.p.").
Obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).
Przystępując do oceny dopuszczalności wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd kierował się także stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym na tle spraw tożsamych podmiotowo (m.in. o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22, CBOSA), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to akty i czynności o indywidulanym charakterze. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Poza tym w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata".
Opisywana w skardze przez skarżącą czynność nie posiada wymienionych cech, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22, a także podobnie Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Białymstoku postanowienie z 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22 i Gdańsku postanowienia z 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22, CBOSA).
Przez zbiór danych przestrzennych na gruncie art. 3 pkt 11 u.i.i.p., rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.
Przepis art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) dalej jako: "u.p.z.p.", nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p. Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.
Z przywołanych przepisów wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z art. 12 u.i.i.p., jest powszechny i nieodpłatny.
W świetle powyższego, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.
Nie istnieje zatem przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Wynikający bowiem z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, CBOSA). W konsekwencji skierowane do organu przez skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, którego mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym.
W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a jednocześnie ewentualne zaniechania nie są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.
W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić, jak Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym.