VIII SAB/Wa 158/15

VIII SAB/Wa 158/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 154 par. 6 i par. 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz -Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent-stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. D., R. D. i S. D. - wspólników spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie niewydania decyzji 1) zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżących R. D., R. D. i S. D. - wspólników spółki cywilnej "[...]" z dnia [...] stycznia 2014 r. do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo-monopolowy) na działce numer [...] w P. - w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że Wójt Gminy P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku opisanego w punkcie pierwszym; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznaje od Wójta Gminy P. solidarnie na rzecz skarżących R. D., R. D. i S. D. - wspólników spółki cywilnej "[...]" sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; 5) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżących R. D., R. D. i S. D. - wspólników spółki cywilnej "[...]" solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 6) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego S. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. D., R. D. i S. D.– wspólników spółki cywilnej "[...]" jest przewlekłość postępowania Wójta Gminy P. w zakresie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] stycznia 2014 r. R. D., R. D. i S. D.– wspólnicy spółki cywilnej "[...]" (dalej: skarżący, wnioskodawcy) złożyli do Wójta Gminy P. (dalej: Wójt, organ I instancji) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo-monopolowy) na działce nr [...], położonej w P..
Pismem z [...] lutego 2014 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania
w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jednocześnie poinformował wnioskodawców, iż decyzja w sprawie wydana zostanie nie później niż do [...] marca 2014 r.
W dniu [...] -[...] marca 2014 r. organ I instancji prowadził czynności mające na celu ustalenie stron postępowania (notatki służbowe, zawiadomienie o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków, wypis z rejestru gruntów-wykaz zmian, wykaz stron postępowania). W dniach [...] i [...] marca 2014 r. do Wójta wpłynęła korespondencja od stron postępowania (A. K., B. i L. M.), na które organ udzielił odpowiedzi odpowiednio [...] marca 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r.
Zawiadomieniem z [...] marca 2014 r. Wójt poinformował skarżących, że postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostanie zakończone wydaniem decyzji najpóźniej do [...] kwietnia 2014 r. Wyjaśnił przy tym, że zwłoka w wydaniu decyzji wynika z braku zwrotu korespondencji od jednej ze stron postępowania.
Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Decyzja ta w trybie odwoławczym została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją znak [...]
z [...] maja 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Kolegium, że wniosek inwestorów z [...] stycznia 2014 r. nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, określonych w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.). Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt wezwał skarżących do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.). Zarzuciło również organowi I instancji, że nieprawidłowo ustalił strony postępowania (brak następców prawnych działki nr [...]), jak również niepełna jest analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie (brak ustalenia kontynuacji funkcji).
Pismem z [...] czerwca 2014 r. organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym przez Kolegium w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Wezwanie doręczone zostało skarżącym [...] czerwca 2014 r., a uzupełnienie wniosku nastąpiło [...] czerwca 2014 r.
W dniu [...] czerwca 2014 r. organ I instancji dokonał ustalenia stron niniejszego postępowania, a następnie postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (z uwagi na podjęcie w dniu 30 czerwca 2014 r. uchwały Rady Gminy w P. Nr [...]o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Na skutek wniesionego przez wnioskodawców zażalenia, Kolegium postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2014 r. uchyliło zażalone postanowienie, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Kolegium, że organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego wstrzymanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku usługowego nie może być kontynuowane oraz gdzie stanowić to będzie sprzeczność dla założeń planu miejscowego. Poza tym Kolegium wskazało, że w dalszym ciągu Wójt nie ustalił wszystkich stron postępowania zgodnie
z wytycznymi Kolegium zawartymi w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r.
Pismem z [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawcy wezwali Wójta do niezwłocznego podjęcia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji podnosząc, iż zamierzona inwestycja nie jest niezgodna z przepisami obowiązującego prawa. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Wójt poinformował wnioskodawców, iż przedmiotowa sprawa jest w trakcie procedury administracyjnej, a zgodnie
z postanowieniem organu odwoławczego, organ I instancji winien prawidłowo ustalić strony postępowania oraz uzasadnić zawieszenie postępowania.
Jednocześnie Wójt w dniu [...] września 2014 r. wydał postanowienie znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w trakcie procedury administracyjnej okazało się, że w części ujawnione osoby nie żyją i nie ustalono spadkobierców. Na skutek zażalenia wnioskodawców ww. postanowienie zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego znak [...] z [...] października 2014 r., zaś postępowanie administracyjne organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem umorzone. Kolegium zauważyło, że zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. można wówczas, gdy strona umrze w toku postępowania, a nie w takiej sytuacji, kiedy M. Z. umarła zanim wszczęto przedmiotowe postępowanie (należy więc wszelkimi możliwymi sposobami ustalić następców prawnych ww.).
Pismem z [...] listopada 2014 r. wnioskodawcy po raz kolejny wezwali Wójta do niezwłocznego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji podnosząc, iż zamierzona inwestycja nie jest niezgodna z przepisami obowiązującego prawa, zaś dalsze blokowanie przedsięwzięcia przez organ spowoduje wszczęcie postępowania przed sądem cywilnym o naprawienie szkody. W treści ww. pisma skarżący wskazali na brakujących następców prawnych strony postępowania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wójt pismem z [...] listopada 2014 r. poinformował wnioskodawców, iż przedmiotowa sprawa jest w trakcie procedury administracyjnej, a zgodnie z postanowieniem organu odwoławczego organ I instancji winien prawidłowo ustalić strony postępowania oraz prawidłowo uzasadnić zawieszenie postępowania.
Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] r. Wójt, działając na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo – monopolowy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości P.. Wójt określił, że termin zawieszenia wynosi 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku, tj. od dnia [...] czerwca 2014 r. Na skutek zażalenia wnioskodawców Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia
i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Oceniło, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek spełnia wymagania formalne z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W okolicznościach tej sprawy dniem skutecznego złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w ocenie Kolegium, był dzień [...] czerwca 2014 r., kiedy to w pełni kompletny, uzupełniony na wezwanie Wójta wniosek inwestora został doręczony organowi administracji publicznej. Oznacza to, że termin 9 miesięcy, określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., upływa w dniu 13 marca 2015 r. Jednak organ
I instancji w dalszym ciągu nie ocenił w sposób należyty zasadności zawieszenia postępowania, posługując się w tym zakresie ogólnikowymi stwierdzeniami.
Na powołane postanowienie skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 122/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. Zdaniem Sądu, organ I instancji mógł zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie w terminie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku, który został prawidłowo uzupełniony, tj. do dnia [...] października 2014 r. Uzupełnienie braków w zakreślonym terminie nie ma wpływu na datę jego złożenia.
W międzyczasie skarżący pismem z [...] listopada 2014 r. ponownie wezwali organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z [...] listopada 2014 r. Wójt odpowiedział, że niniejsza sprawa jest
w trakcie procedury administracyjnej. Następnie zawiadomieniem z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji poinformował skarżących, że postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na skomplikowany charakter
i złożoność dokumentacji sprawy zostanie załatwiona do [...] lutego 2015 r.
Postanowieniem znak [...] z [...] stycznia 2015 r. Wójt po raz kolejny zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o wydanie decyzji
o ustalenie warunków zabudowy, tym razem na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.
Postanowieniem znak [...] z [...] marca 2015 r. Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców, uchyliło zażalone postanowienie i umorzyło postępowanie w zakresie objętym tym postanowieniem stwierdzając że przepis, na który powołał się Wójt, zawieszając postępowanie, nie mógł mieć zastosowania
w sprawie. Rozstrzygnięcie niniejsze wpłynęło do organu I instancji [...] marca 2015 r.
Kolejnym postanowieniem znak [...] z [...] marca 2015 r. Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia skarżących z [...] stycznia 2015 r. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta przedmiotowego postępowania, działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., stwierdziło przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo-monopolowy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w P., wyznaczyło Wójtowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2015 r., zarządziło wyjaśnienie przez Wójta przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdziło, że przewlekłość postępowania nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie niniejsze wpłynęło do organu I instancji [...] marca 2015 r.
Pismem z [...] marca 2015 r. skarżący, wskazując na postanowienie Kolegium
z [...] marca 2015 r., wezwali organ I instancji do wydania decyzji w sprawie.
Wykonując zalecenia Kolegium z postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., organ
I instancji doręczył stronom projekt pozytywnej decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., jednak brak było uzgodnień z organami wskazanymi w projekcie decyzji, nie wykreślono również na pierwszej stronie decyzji słowa "projekt". W związku z odwołaniem skarżących od projektu decyzji z [...] kwietnia 2015 r. akta sprawy zostały przesłane przez organ I instancji do Kolegium w dniu [...] maja 2015 r. Na skutek ww. środka zaskarżenia Kolegium decyzją z [...] lipca 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r., a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W międzyczasie sporządzono nowy projekt decyzji z dnia [...] maja 2015 r., który został już przesłany do właściwych organów uzgadniających. Zawiadomieniem z [...] maja 2015 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w trybie art. 10 k.p.a.
W dniu [...] czerwca 2015 r. do Wójta wpłynęło postanowienie odmawiające uzgodnienia z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., od którego skarżący złożyli zażalenie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2015 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżących, orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] maja 2015 r.
W dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżący wnieśli za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wójta w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie każdemu ze skarżących od organu kwoty jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 4) zwrot kosztów postępowania.
Uzasadniając złożony środek zaskarżenia przedstawili przebieg postępowania
w sprawie i podejmowane przez Wójta czynności oraz przywołali postanowienie Kolegium znak [...] z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzające przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wójta. Orzeczeniem tym Kolegium, po przeanalizowaniu czynności w postępowaniu, uznało, że postępowanie prowadzone jest opieszale, niesprawnie i nieskutecznie. Wójt nie wykonywał działań w sposób prawidłowy, nie dokonał weryfikacji kompletności wniosku, niestarannie i opieszale ustalał strony, niestosował się do wskazówek Kolegium, ponawiał czynności zawieszenia, powołując nowe podstawy prawne niemające zastosowania w sprawie. Kolegium podsumowało, że w okresie 7 miesięcy Wójt czterokrotnie podejmował nieskuteczne próby zawieszenia postępowania bez przeanalizowania podstaw prawnych, uwag
i wskazówek Kolegium, a pomiędzy otrzymaniem przez Wójta postanowienia Kolegium a kolejnym zawieszeniem upływały długie (miesięczne) okresy. Kolegium nie tylko stwierdziło przewlekłość, ale nakazało też wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, co zostało zignorowane przez Wójta i do tej pory przyczyn
i osób odpowiadających za przewlekłość nie ustalono.
Skarżący podali, iż podejmowanie niewłaściwych czynności i nieumiejętność prawidłowego zastosowania przepisów procedury administracyjnej spowodowały, że od [...] stycznia 2014 r. (od momentu wszczęcia postępowania) do [...] listopada 2014 r. (do momentu ponownego wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania) organ
I instancji nie potrafił ustalić wszystkich stron postępowania. Jest to przykład skrajnej niekompetencji i nieefektywnego działania Wójta, który podejmując pewne czynności procesowe przez 10 miesięcy nie był w stanie wykonać swojego podstawowego obowiązku, jakim jest ustalenie kręgu stron wszczętego postępowania. Można więc uznać działania organu za pozorne, prowadzące do przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ co prawda podejmował czynności w sprawie, lecz niektóre z nich uznać można za zbędne lub nawet niedopuszczalne. Podali, iż organ I instancji nie dołożył należytej staranności do wnikliwego i szybkiego wyjaśnienia sprawy, naruszając wynikające z k.p.a. ustawowe terminy załatwienia sprawy.
Ponadto Wójt prowadził postępowanie w sprawie na podstawie niekompletnego wniosku. Nie potrafił skontrolować i ustalić, czy złożony przez wnioskodawców wniosek odpowiada wymogom formalnym. Niedostrzeżenie niekompletności wniosku i wezwanie strony do jego uzupełnienia dopiero [...] czerwca 2014 r., czyli po 4,5 miesiącach od wszczęcia postępowania z pewnością także przyczyniło się do przewlekłości postępowania. Zdaniem skarżących, gdyby organ I instancji już od momentu wszczęcia postępowania podejmował właściwe czynności, działał wnikliwie i szybko oraz
z należytą starannością i zaangażowaniem prowadził to postępowanie, to z całą pewnością nie naraziłby się na zarzut przewlekłego jego prowadzenia. Już suma powyższych uchybień niewątpliwie wskazywałaby na rażące naruszenie prawa (łączne naruszenie w jednym postępowaniu przepisów stanowiących podstawę dokonanych przez Kolegium uchyleń decyzji i postanowień Wójta), natomiast wydanie decyzji (projektu z dnia [...] kwietnia 2015 r.), wytknięte w postanowieniu Kolegium z [...] lipca 2015 r. skarżący uznali za przesądzające o stopniu naruszenia i traktowaniu go jako rażące. Skoro bowiem Wójt, po ponad roku prowadzenia postępowania, "przypomina sobie" o treści art. 106 § 1 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. i art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz 88 l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, to stanowi to skrajny przykład lekceważenia prawa.
Dodatkowo za naganne i niedopuszczalne skarżący uznali pominięcie przez Wójta udzielonych przez Kolegium wskazań co do sposobu prowadzenia analizy obszaru. Art. 138 § 2 k.p.a był kilkakrotnie ignorowany w zakresie wskazania okoliczności jakie ma brać pod uwagę organ I instancji, co stanowi obrazę dla porządku prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wójt przedstawił czynności, jakie podejmował
w prowadzonym z wniosku skarżących postępowaniu. Odnośnie czynności, jakie podjął po wpływie skargi wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło
z [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. postanowienie z [...] maja 2015 r. uzgadniające przedmiotową inwestycję. W sprawie ponownie przygotowano projekt decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie zawiadomieniem z [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji poinformował strony o terminie załatwienia sprawy do [...] września 2015 r. Jako podstawę zwłoki w załatwieniu sprawy podał konieczność stwierdzenia przez organy opiniujące (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W.) prawomocności wydanych przez nie rozstrzygnięć.
W dniu [...] września 2015 r. do organu I instancji wpłynęło od wnioskodawców pismo o ponowne wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu decyzji
z uwagi na uzyskanie przez nich decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., zwalniającej
z zakazu wykonywania robót i czynności, zmian ukształtowania terenu oraz gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na działce nr [...] w P., polegających na budowie budynku handlowo-usługowego wraz
z niezbędną infrastrukturą techniczną i określającej warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią (k.74-75 akt sądowych). O powyższe organ wystąpił do organu opiniującego [...] września 2015 r. (k. 78 akt sądowych). Poza tym pismem z dnia [...] września 2015 r. Wójt zwrócił się do skarżących o ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej M. Z., ponieważ leży to w ich interesie i wpłynie na przyspieszenie wydania decyzji w sprawie (k.76 akt sądowych).
Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego S. D. dodatkowo wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej
z wnioskiem skarżących, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi (k.105 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Wójta postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo-monopolowy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w P..
W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu administracyjnego jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois).
W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.
Wskazać dalej należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulująca postępowanie i zasady ustalania warunków zabudowy, nie określa terminów załatwienia sprawy. Zatem, stanowiąca przedmiot zaskarżenia
w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania w sprawie o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy oceniana jest na podstawie przepisów ogólnych, zawartych
w kodeksie postępowania administracyjnego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika natomiast, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
I tak, art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Środkami obrony przed bezczynnością lub przewlekłością organów administracji publicznej są zażalenia określone w art. 37 k.p.a., a następnie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie art.
3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Zgodnie natomiast z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie w niniejszym postępowaniu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 k.p.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6
(§ 2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności
w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ.cbois), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne
i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż prowadzone z wniosku skarżących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prowadzone było w sposób przewlekły, opieszale, nieskutecznie i niesprawnie. Po pierwsze, wniosek złożony w dniu
[...] stycznia 2014 r. inicjujący ww. postępowanie został nieprawidłowo oceniony
i niewłaściwie ustalono katalog stron niniejszego postępowania. Powyższe wyraźnie wynikało z decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. Postępowanie wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r., a więc po miesiącu od wpływu wniosku, zaś wniosek uzupełniony został w sposób umożliwiający procedowanie w sprawie w dniu [...] czerwca 2014 r.
Po pięciu miesiącach od daty złożenia wniosku i dalej bez prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania organ I instancji wydał pierwsze postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] lipca 2014 r., które zostało uchylone w trybie odwoławczym przez Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego i po upływie miesiąca, w dniu [...] września 2014 r., wydał drugie postanowienie o zawieszeniu postępowania, tym razem na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który nie miał zastosowania w sprawie.
W toku postępowania odwoławczego Kolegium uchyliło ww. orzeczenie i umorzyło postępowanie w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem, zalecając ponowną weryfikację stron postępowania. Jednak Wójt po upływie kolejnego miesiąca po raz trzeci w dniu [...] listopada 2014 r wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, podobnie jak w pierwszym przypadku, na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na skutek złożonego zażalenia Kolegium ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia po uwzględnieniu wytycznych. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 122/15 uchylił postanowienia organów obu instancji wskazując, że w dacie [...] listopada 2014 r. Wójt nie mógł już zawiesić przedmiotowego postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., bowiem termin
9 miesięcy od dnia złożenia wniosku minął w dniu [...] października 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt po raz czwarty zawiesił postępowanie w sprawie, tym razem na postawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Także to orzeczenie organ odwoławczy uchylił i umorzył postępowanie w zakresie nim objętym uznając, że ten przepis nie ma zastosowania w sprawie.
Jak z powyższego wynika w okresie 7 miesięcy organ I instancji czterokrotnie zawieszał postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanym wnioskiem skarżących, wskazując trzykrotnie inne podstawy prawne zawieszenia. Podjęte w tym przedmiocie orzeczenia były uchylane przez organ odwoławczy, bowiem podejmowane były bez analizy, czy dana podstawa prawna znajduje zastosowanie w sprawie, bez uwzględnienia uwag Kolegium, wskazówek i wytycznych zawartych w poprzednich orzeczeniach kasacyjnych. Ponadto pomiędzy zwrotem akt do organu I instancji
a kolejnym postanowieniami o zawieszeniu postępowania mijały miesięczne okresy, kiedy brak było jakichkolwiek czynności ze strony organu I instancji. Działania Wójta sprowadzające się do zawieszania postępowania skutkowały znacznym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy, która do dnia rozprawy nie została załatwiona.
Zdaniem Sądu, z chronologii zdarzeń przedstawionych w stanie faktycznym sprawy, ustalonym na podstawie akt administracyjnych wynika wprost, że zwłoka
w zakończeniu postępowania wynikała z wadliwego stosowania przez Wójta przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p. Powyższą okoliczność potwierdzają orzeczenia wydane przez organ odwoławczy, rozpoznający zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ I instancji, wbrew wytycznym wynikającym
z orzeczeń kasacyjnych organu odwoławczego, podejmował kolejne niewłaściwe orzeczenia blokujące merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, dowolnie wskazując podstawy prawne ich podjęcia i niedbale je uzasadniając. Już w postanowieniu Kolegium z dnia [...] maja 2014 r. miał zalecenie prawidłowego ustalenia stron postępowania, co jest obowiązkiem organu administracji. Tymczasem Wójt czynił to nieudolnie, aż ostatecznie przerzucił na skarżących ten obowiązek, co wynika z pisma
z dnia [...] września 2015 r. (k.76 akt sądowych). Skarżący w istocie wywiązali się z tego obowiązku w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., załączając postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie [...] Ns [...]
o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. Z. (k.83-84 akt sądowych).
Wójt nie wywiązał się również z zakreślonego przez Kolegium postanowieniem
z dnia [...] marca 2015 r. terminu do wydania decyzji. W ostatnim dniu tego terminu, tj. [...] kwietnia 2015 r. wydał pozorną decyzję merytoryczną w sprawie, nazwaną "projektem decyzji", doręczył ją stronom, po czym została ona uchylona przez Kolegium na skutek odwołania skarżących.
Oceniając przedmiotowe postępowanie nasuwa się wniosek, że organ I instancji nie skupiał się w tej sprawie na prawidłowej ocenie wniosku, kompletnym ustaleniu stron postępowania, przedstawieniu projektu decyzji do uzgodnień przez właściwe organy, tylko kilkakrotnie zawieszał to postępowanie, "szukając" kolejnej podstawy prawnej do tej czynności. Poza tym ignorował wytyczne organu odwoławczego, nie współpracując z nim. Tego rodzaju działania uchybiały zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne ze stwierdzeniem w tej sprawie przewlekłości w jego prowadzeniu, naruszając art. 35 k.p.a. i art. 12 k.p.a. (punkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Organ zaniechał również rzetelnego informowania stron o terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach takiego stanu rzeczy, czym wyraźnie uchybił dyspozycji art. 36 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy
w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin zawiadomienia sprawy. Jak wynika z analizy stanu faktycznego sprawy, takie zawiadomienie Wójt wystosował do stron postępowania tylko czterokrotnie, przedłużając termin rozpoznania sprawy do [...] marca 2014 r., do [...] kwietnia 2014 r., do [...] lutego 2015 r. oraz do [...] września 2015 r. Pomimo kolejnego zakreślenia terminu zakończenia sprawy do [...] września 2015 r., decyzja merytoryczna nie została wydana do dnia rozprawy sądowej ([...] stycznia 2016 r.), a więc zachodziła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakreślonym przez Sąd terminie (punkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sąd jednocześnie uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa (punkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów, zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się
w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Powyższy wniosek jest w stanie faktycznym sprawy jak najbardziej uzasadniony.
Mając powyższe na uwadze Sąd za uzasadniony uznał wniosek skarżących
o zasądzenie od Wójta na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2
w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., która ma charakter nie tylko prewencyjny, ale
i kompensacyjny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 156 § 7 p.p.s.a.).
Z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M.P. z 2015 r. poz. 221) wynika, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku 2014 r. wyniosło [...]zł. Sąd uznał za miarodajne zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie (spółka cywilna) kwotę [...]zł (punkt 4 wyroku). O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono w punktach 5 i 6 sentencji wyroku na postawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a.
Mając na uwadze specyfikę przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy, konieczność przeprowadzenia przez organ wymaganych prawem konkretnych czynności procesowych wynikających z u.p.z.p., Sąd nie znalazł podstaw, aby na tym etapie postępowania zobowiązać organ do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących (art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).